EU’S ØSTUDVIDELSE #7 // TEMA – Montenegro er længst fremme blandt EU’s kandidatlande, men svage fremskridt med retsstat, korruptionsbekæmpelse og institutionel implementering kan blive de sidste store hindringer på vejen mod medlemskab. Landets klare vestlige orientering, Nato-medlemskab og strategiske placering ved Adriaterhavet gør det til en vigtig brik i EU’s sikkerhedspolitiske dagsorden, skriver Morten Kvistgaard i dette syvende indlæg i serien om den næste EU-udvidelse.
Landbrugsministeriet i Montenegro har til huse ved Romertorvet (Rimski Trg) i Podgorica. Det er en kedelig bygning opført i brutalistisk, socialistisk betonarkitektur og rektangulære former. Jeg ankom i juli 2010 på min første mission med kapacitetsopbygning. Siden har jeg været der ofte og set, at Montenegro er et dejligt land med høje bjerge og en smuk kyst. Det flyder med vin og honning og bliver et velkomment medlem af EU, hvis alt går godt. Men gør det nu også det? Bedøm selv.
Montenegros vej mod EU
Efter Jugoslaviens opløsning i 1990 sejrede det reformerede montenegrinske kommunistparti ved det første flerpartivalg samme år. Partiet blev under Đukanović omdøbt til Demokraternes Parti af Socialister (DPS) og arvede den kommunistiske partiorganisation. Relationerne til Serbien var intakte, og Montenegro støttede Miloševićs krigsførelse i Kroatien og i Bosnien politisk og militært. Ikke mindst Kroatien er i dag meget optaget af Montenegros andel i ødelæggelserne i Dubrovnik.
Et vendepunkt kom med splittelsen af DPS i 1997, hvor DPS tog en national og uafhængighedsrettet kurs, mens udbryderen, det pro-serbiske Socialistisk Folkeparti (SNP), forblev loyal mod Milošević. De fælles bånd til Serbien blev gradvist afviklet med den nye regerings pro-vestlige kurs. Folkeafstemningen i maj 2006 gav 55,5 % for selvstændighed, og hovedstaden skiftede igen navn fra Titograd til det oprindelige Podgorica. Ansøgning om EU-medlemskab blev indgivet i 2008, kandidatstatus blev tildelt i 2010, og forhandlingerne blev åbnet i 2012. Perioden var præget af autokrati med kapring af staten, korruption og magtmisbrug under DPS, og arbejdet med EU-tilnærmelsen gik langsomt, også fordi EU var overanstrengt efter udvidelserne i 2004 og 2007.
Senest har Kommissionen igangsat arbejdet med at udarbejde det første udkast til en medlemstraktat. Dermed bliver Montenegro det første ansøgerland, der går ind i slutspillet
I 2020 tabte DPS for første gang i 30 år det parlamentariske flertal. En broget flok med serbiske kræfter og liberale EU-orienterede partier overtog regeringsmagten. De efterfølgende år var præget af hyppige regeringsskift og koalitionskriser, indtil bevægelsen Europa Nu (PES) fik regeringsmagten i 2023 med premierminister Milojko (Mickey) Spajić i spidsen. Trods den politiske uro satte Milojko Spajić alt ind på at sætte fart i EU-arbejdet, og det lykkedes.
Hvor står Montenegro i 2026?
Forhandlingerne om de 35 kapitler i EU’s regelsæt blev indledt i 2012. Med udgangen af 2025 er 12 kapitler lukket, og forhandlingerne om de øvrige gør gode fremskridt. Kommissionens seneste fremskridtsrapport fra november 2025 bekræfter fremgangen. Rapporten viser, at Montenegro er moderat forberedt og har opnået en score på 64, hvor 100 er fuldt forberedt. Fra 2024 til 2025 er forberedelsen styrket med en score på 70 ud af 100. Altså en betydelig forbedring på et år, som giver grundlag for den politiske fortælling om succes.
Den montenegrinske regering forventer at afslutte forhandlingerne i 2027 med medlemskab i 2028.
Det er især i de seneste år, at tilnærmelsesprocessen har taget fart. Det skal ses i lyset af Milojko Spajić og hans EU-fokus og den nye sikkerhedspolitiske dagsorden i EU efter Ruslands angreb på Ukraine i 2022 og Trumps tilbagevenden som præsident i januar 2025. Senest har Kommissionen igangsat arbejdet med at udarbejde det første udkast til en medlemstraktat. Dermed bliver Montenegro det første ansøgerland, der går ind i slutspillet.
Montenegro og EU’s udvidelsesstrategi
EU’s udvidelsesstrategi hviler på tre søjler. Den første er fred og sikkerhed. Den anden handler om økonomisk vækst og velstand, mens den tredje er opbygningen af demokratiske institutioner, retsstat og sikring af frihed for den enkelte i henhold til EU’s værdigrundlag.
Fred og sikkerhed
Montenegro viser nærmest fuld politisk opbakning til EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder til alle restriktioner mod Rusland. Det er et kerneområde for EU. Montenegro er godt forberedt med en score på 80 ud af 100 og har præsteret et maksimalt fremskridt fra 2024, selv om der endnu ikke er fuld tilpasning fx på visumområdet. Montenegro deltager også fortsat i EU’s krisestyring og operationer under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. EU yder støtte til Montenegros håndtering af hybride trusler samt udenlandsk informationsmanipulation. Endelig forsyner Den Europæiske Fredsfacilitet de væbnede styrker i Montenegro med praktisk støtteudstyr.
Det er vigtigt for at mindske russisk og kinesisk indflydelse på investeringer i energi og infrastruktur i landet
Montenegro har været medlem af Nato siden 2017 og bidrager allerede i dag til transatlantisk sikkerhed og kan hurtigt integreres i EU’s sikkerhedsstruktur. Kontrol over Adriaterhavskysten forhindrer russisk og kinesisk indflydelse i en strategisk vigtig maritim korridor.
Montenegros EU-medlemskab forventes at dæmme op for pro-serbiske og pro-russiske interesser og forhindre yderligere fragmentering af Balkan. Landet er bjergrigt og har store reserver af bauxit (aluminium). Den sikkerhedspolitiske betydning er vigtig for EU’s positive vurdering af forberedelserne.
Økonomisk vækst og velstand
Den anden søjle i EU’s strategi er om økonomi. Det er et faktum, at EU-medlemskab genererer en ekstra vækst i indkomst pr. indbygger. De nye medlemslande i EU har i gennemsnit opnået en højere vækst i indkomst på 1,5 % per år siden 2005, end hvis de ikke var blevet medlemmer. Hvis det samme gælder for Montenegro, vil medlemskab skabe mellem 1,5 % og 2,0 % i ekstra årlig vækst. Med en indkomst pr. indbygger på 12.500 euro i 2025 svarer det til mellem 200 og 250 euro per montenegriner. Den samlede årlige værdistigning vil være omkring 150 mio. euro.
Hertil kommer adgang til EU’s struktur- og landbrugsfonde, til EU’s indre marked og tilstrømning af direkte udenlandske investeringer. Disse gevinster vil være op til fem gange højere. Dermed bliver indkomstøgningen på mellem 1.000 og 1.250 euro, eller op mod 10 % af indkomsten pr. indbygger. Især den vigtige turismesektor og de mange fragmenterede smålandbrug får fordel af EU.
Siden 2021 har Montenegro modtaget 180 mio. euro fra EU til kapacitetsopbygning, så landets lovgivning kommer i overensstemmelse med EU’s regler. Der er også mobiliseret 280 mio. euro til investeringer i jernbaner, spildevandsrensning og uddannelse. 383 mio. euro i subsidier og lån under den nye Reform- og Vækstfacilitet er til rådighed frem mod 2027, hvoraf 45 mio. euro allerede er frigivet til infrastrukturinvesteringer. Det er vigtigt for at mindske russisk og kinesisk indflydelse på investeringer i energi og infrastruktur i landet. I lighed med en række andre lande i regionen er Montenegro fra 1. januar 2026 omfattet af EU’s roamingzone.
Den demokratiske proces
Verdensbankens indikator for god regeringsførelse, Voice & Accountability, belyser befolkningens vurdering af civilsamfundets inddragelse i den politiske beslutningsproces (Voice), og af institutionernes troværdighed og ansvarlighed (Accountability). I 2024 havde Montenegro en score på 64 ud af 100, mens EU27 scorede 77. Det er en fremgang på 12 point fra 2005 og på 4 point fra 1996 til 2005. Udgangspunktet i 1996 var beskedent. Montenegro var dengang stadig en del af Jugoslavien under Milošević.
Fremgangen til 52 i 2005 afspejler den voksende politiske pluralisme og uafhængighedsprocessen frem mod folkeafstemningen i 2006. Springet til 64 i 2024 er et meget markant fremskridt og peger på 2020 som det politiske brud. For første gang siden 1991 mistede DPS det parlamentariske flertal. DPS-præsidenten Đukanović trådte tilbage i 2023 efter mere end 30 år i toppen af montenegrinsk politik. V&A-indikatoren viser, at et land med reel demokratisk konkurrence hurtigt kan forbedres, når en ung politisk generation mobiliserer sig.
Retsvæsen
En anden af Verdensbankens indikatorer er Rule of Law (retsvæsen). Her er Montenegro kravlet op fra en score på 52 i 1996 til 60 ud af 100 i 2005. Samme score gælder i 2024, hvor EU27 ligger på 75. Ifølge EU’s fremskridtsrapport ligger Montenegro på 60 % i forberedelsesniveau. RoL-indikatoren er den mest interessante indikator. Montenegro forbedrede sig fra 52 til 60 i perioden fra 1996 til 2005, drevet af uafhængighedsprocessen, lovgivningstilpasning til EU-standarder og tidlig institutionsopbygning. Siden 2005 har indikatoren ikke bevæget sig.
Montenegro åbnede EU-forhandlinger i 2012 med vægt på kapitlerne om retsvæsen og grundlæggende rettigheder og om retfærdighed, frihed og sikkerhed. Alligevel viser indikatoren, at 14 års forhandlinger ikke har rykket RoL et eneste point. Det rejser et fundamentalt spørgsmål: Hvorfor har det mest avancerede kandidatland ikke forbedret sin retsstat trods massiv støtte til reformer fra EU? En del af svaret er, at kapitelforhandlinger måler lovgivningstilpasning, ikke implementering. Domstolslovgivning kan designes efter EU’s regler og vedtages, men uden at dommernes praksis reelt ændres.
Staten har de formelle institutioner, men de kriminelle netværk er vævet så dybt ind i institutionerne, at efterforskning saboteres, beviser forsvinder, og ingen stilles til ansvar
Lad mig tage et eksempel: den såkaldte forfatningsdomstolskrise, der udsprang af et simpelt teknisk spørgsmål: Hvornår skal en dommer ved forfatningsdomstolen gå på pension? Forfatningen foreskriver, at dommere skal fratræde i henhold til pensionslovens alderskrav, men domstolens seks dommere vedtog at forblive på posten med henvisning til den højere pensionsalder i arbejdsmarkedsloven. To af de berørte dommere deltog selv i afstemningen om egne sager, hvilket er i strid med princippet om uvildighed.
I december 2024 besluttede parlamentet så ensidigt at erklære den ene af dommerne pensioneret. I protest blokerede oppositionen arbejdet i parlamentet i flere måneder med påstanden om, at flertallet forsøgte at tage kontrol over forfatningsdomstolen, i strid med forfatningen og princippet om magtadskillelse. Også EU fandt det bekymrende, og efter EU’s mægling i marts 2025 lykkedes det endelig i november for parlamentet at vælge én ny dommer. Men to pladser er fortsat ubesatte, da de øvrige kandidater ikke nåede det nødvendige flertal i parlamentet. En fuldt besat domstol er en forudsætning for lukning af kapitel 23 om retsvæsen. Krisen er et eksempel på det institutionelle mønster: Formelt velfungerende strukturer, der imidlertid undergraves indefra via juridisk manøvrering og politisk manipulation, og hvor EU-processen ikke er stærk nok til at fremme en reel intern reformvilje.
Korruptionskontrol
Mønsteret for korruptionskontrol (CoC) viser et fald fra en score på 48 i 1996 til en score på 42 i 2005 efterfulgt af delvis genopretning til 47 i 2024. Det er en problematisk score, fordi Montenegro aktivt forhandler EU-medlemskab i perioden. Tre år med skiftende, EU-orienterede koalitioner, senest med Spajić, har ikke konverteret det politiske fokus på EU til oprydning i kampen mod korruption og organiseret kriminalitet. Montenegro er landet med den længste EU-forhandlingshistorie, men kontrollen med korruption er under udgangspunktet i 1996.
Montenegro har mange verserende sager om korruption på højt plan, som den særlige statsanklagemyndighed SSPO gennemfører. Men arbejdet går langsomt, og resultaterne er uensartede. EU’s rapport om retsstatsprincippet fra 2025 bemærker, at selvom de juridiske rammer forbedres, er håndhævelsen svag, og den politiske indblanding fortsætter.
Et konkret eksempel: Aleksandar Mijajlović er en montenegrinsk forretningsmand inden for byggesektoren. I februar 2024 blev Mijajlović anholdt sammen med fem politibetjente mistænkt for cigaretsmugling fra Mellemøsten. Fire dage efter blev ejendomme til en værdi af 10 mio. euro overdraget fra hans firma til et nystiftet selskab, han havde oprettet 22 dage inden arrestationen.
Efter en stor kaution blev Mijajlović løsladt i april 2024 på trods af anklagemyndighedens indsigelser. Desværre indgav anklageren ikke en tiltale inden for den lovpligtige frist på seks måneder. Ved udgangen af august 2024 var alle frie. I oktober 2025 blev Mijajlović igen anholdt i en anden sag – nu for at bruge fortrolige data fra sikkerhedstjenesten og politiet i medierne for at ramme politiske modstandere og påvirke landets sikkerhedssituation. En tidligere forsvarsminister og en tidligere chef for kontraefterretningstjenesten blev også anholdt. Billedet er velkendt: Kaution accepteres trods anklagemyndighedens protest, frister udnyttes, aktiver flyttes, og efterforskningen halter bagefter. Sagen trækker tråde til den politiske top og viser organiseret kriminalitet sammenflettet med erhvervsliv, efterretningsvæsen og DPS-netværket.
Endnu et eksempel er sagen om Vesna Medenica og hendes søn Miloš. Vesna Medenica ledede Montenegros Højesteret i to årtier og var en af landets mest indflydelsesrige embedsfolk. Hun trak sig i december 2021, efter at EU-Kommissionen havde kritiseret regeringen for at tildele hende en tredje periode. Sagen mod hende kom frem, da medier offentliggjorde krypterede beskeder mellem sønnen Miloš og en politibetjent, hvor de arrangerede kokainindkøb og cigaretsmugling via havnen i Bar. I beskederne hævdede Miloš, at hans mor kendte til deres ulovlige forretninger, og at de kunne regne med hendes beskyttelse. Både mor og søn blev arresteret i april 2022, og der faldt dom i januar 2026. Vesna Medenica blev idømt 10 års fængsel for at beskytte et kriminelt netværk ledet af sønnen og for at øve ulovlig indflydelse på retsvæsenet. Miloš blev også idømt 10 år.
Montenegros traktatudkast viser imidlertid nye instrumenter i EU’s værktøjskasse, som skal kompensere for, at ikke alle kriterier er opfyldt ved optagelse
Men sagen er ikke slut dér. Politiet tjekkede Miloš Medenica i husarrest på bopælen den 27. januar. Næste morgen afsagde retten dommen, men da politiet mødte op for at føre ham til afsoning, var han væk. En uge senere præsterede en dømt tidligere særlig statsanklager det samme. At to prominente domfældte kunne flygte, er uforståeligt, netop som man forsøger at overbevise EU om, at der er ved at komme styr på den årtier gamle organiserede kriminalitet og korruption. Sagen illustrerer implementeringskløften: Formelt fungerende institutioner som domstole, anklagemyndighed, husarrest, men den faktiske magtstruktur underminerer dem indefra.
Og så er der Olsen-banden-sagen. Den 12. september 2023 oplyste præsidenten for Højesteret, at indbrudstyve havde gravet en tunnel ind i rettens depot, hvor de havde fjernet beslaglagt bevismateriale fra igangværende retssager. Kuppet var genialt i bedste Egon Olsen-stil. Det tog myndighederne seks måneder at fastslå, at 19 skydevåben var stjålet sammen med store mængder narkotika. Efterforskningen var præget af mystiske fejl, der gav mistanke om, at nogen fra myndighedernes side ville fjerne spor. Påståede gerningsmænd fra det småkriminelle miljø blev anklaget, men alle blev løsladt på grund af manglende beviser. Hvem der bestilte indbruddet, er aldrig fastslået.
Vi ser et mønster: Staten har de formelle institutioner, men de kriminelle netværk er vævet så dybt ind i institutionerne, at efterforskning saboteres, beviser forsvinder, og ingen stilles til ansvar.
Snubler Montenegro på de sidste meter?
Montenegro er i begyndelsen af 2026 i den sidste fase af tiltrædelsesprocessen, og arbejdet med traktatudarbejdelse signalerer en realistisk mulighed for snarlig tiltrædelse. Målstregen er nær efter et maraton, der blev indledt i 2008. Kommissionen kræver også forandringer i form af administrativ kapacitet til implementering, kontrol og håndhævelse. Forfatningsdomstolskrisen, tilbageskridt på visumområdet, sagerne om korruption og organiseret kriminalitet er eksempler på kløften mellem det formelle og det reelle niveau. Lukning af alle kapitler i 2026 er kun formelt mulig, hvis EU prioriterer sikkerhedspolitik, og ikke hvis man reelt prioriterer værdier og københavnerkriterier.
Montenegros traktatudkast viser imidlertid nye instrumenter i EU’s værktøjskasse, som skal kompensere for, at ikke alle kriterier er opfyldt ved optagelse. Nu drøftes en vedvarende overvågning af opfyldelsen af københavnerkriterierne efter medlemskab. Afsløres erosion i de demokratiske standarder, skal medlemsfordele kunne suspenderes eller tilbagerulles. Suspendering af stemmeret kan blive den ultimative sanktion. Modellen bygger på, at sikkerhedspolitisk konditionalitet opfyldes før optagelse. Det kan udløse hurtigere medlemskab til gengæld for monitorering af opfyldelsen af kriterierne og stærkere sanktioner ved skred i opfyldelsen af værdierne som del af medlemskabet. Altså sikkerhed først. Værdiopfyldelse senere.
Kan udfordringerne for Montenegro løses frem til 2028? Jeg tvivler, for der er mange, der kan lægge snubletråde ud på den sidste del af løbebanen. For eksempel Kroatien, der flere gange har truet med at nedlægge veto mod medlemskab for Montenegro på grund af Montenegros deltagelse på serbisk side i krigen i 1991. Og de kriminelle miljøer kan også bidrage til fortsat at underminere de formelle strukturer og institutioner. Det har selv seriøse politikere svært ved at dæmme op for. Med eller uden EU’s hjælp.
Montenegro
- Areal: 13.883 km² (DK: 43.000 km²)
- Geografisk placering: På Vestbalkan med Kroatien og Bosnien mod nord, Serbien og Kosovo mod øst og Albanien mod syd samt med Adriaterhavet som nabo mod vest
- Økonomi: 12.500 euro i BNP/indbygger (2025) mod 30.000 euro i EU27 og 68.000 euro i DK
- Befolkning: 623.327 (2025)
- Politisk ledelse: Premierminister Milojko Spajić og Europa Nu har haft magten siden 2023
- EU’s økonomiske støtte til Montenegro: 843 mio. euro fra 2020 til 2027
Læs mere i Morten Kvistgaards serie om EU’s østudvidelse her.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og