EU’S ØSTUDVIDELSE #3 // SERIE – Korruption, etnisk fastlåsning og svage demokratiske institutioner gør det urealistisk, at Bosnien-Hercegovina bliver klar til EU-medlemskab i 2030. Alligevel kan sikkerhedspolitikken vise sig at veje tungere end reformerne, skriver Morten Kvistgaard i dette tredje indlæg i serien om den næste EU-udvidelse. ”Den sikkerhedspolitiske situation kræver, at alle lande kommer med i EU på én gang, og at ingen efterlades på perronen som lette ofre for russisk og kinesisk indflydelse.”
”Velkommen til Bosnien, min ven!”
Ministeren var tydeligt overbærende over for mig i februar 2010 på sit kontor i den gule Dom Syndikata-bygning ved Skenderija-broen. Jeg var netop ankommet til Sarajevo for at stå i spidsen for et 2-årigt EU-projekt, der skulle analysere den bosniske landbrugssektor. Jeg havde forud for mødet med ministeren konstateret, at det var umuligt at opdrive en konsistent statistisk opgørelse over det samlede dyrkede landbrugsareal i Bosnien. Ingen af de tre selvstyrende entiteter i landet indrapporterede troværdige opgørelser til det statslige statistikkontor. Jeg beklagede mig til ministeren. Hvordan kunne det passe, at der ikke kunne gives et objektivt svar på et så konkret spørgsmål?
Efter velkomsthilsenen fortsatte han: ”Dette er Bosnien, min ven! Alt er politisk. Også svaret på dit spørgsmål.”
Dermed var scenen sat for vores arbejde. Ingen stolede på nogen eller noget. Alle tvivlede på alt. Bosnien var et politisk og økonomisk nulsumsspil: Hvis serbere fik mere magt og velstand, kunne det kun være på bekostning af kroater eller bosniakker og omvendt. Det gjaldt i 2010, og det gælder fortsat i dag – 16 år senere.
Læs også de andre analyser i serien om EU’s udvidelse mod øst. Du finder dem her.
Bosniens vej mod EU
Årene efter krigen (1992-1995) var præget af genopbygning med international bistand, men der fandt ingen reel demokratisk konsolidering – endsige nogen forsoning – sted. Dayton-fredsaftalen afsluttede krigen, men den cementerede også opdelingen af landet i tre etniske siloer uden et fundament for forsoning og samarbejde efter krigens rædsler. Den skabte derimod en baglås for modernisering af samfundet med et komplekst politisk styre og ved at cementere den regionale etniske udrensning, som de serbisk-bosniske ledere gik i krig for i 1992.
Bosnien er en dysfunktionel stat. Landet består af et statsligt niveau med præsidium, regering og parlament. Det samme gælder de tre autonome entiteter: Føderationen af muslimske bosniakker og katolske kroater, den bosnisk-serbiske Republika Srpska og det multietniske Brčko Distrikt.
Kommissionens rapport tegner et nedslående billede
Føderationen er igen opdelt i 10 kantoner med hver sit parlament og regering. Dermed har Bosnien 14 parlamenter og regeringer. Hver etnisk befolkningsgruppe har vetoret i afgørende spørgsmål i det nationale præsidium. I krigens skarpe lys er det fornuftigt for at beskytte én part mod overgreb fra de to andre, men uhensigtsmæssigt for udviklingen af efterkrigstidens Bosnien. Al politik har sit udgangspunkt i de tre etniske siloer og er baseret på en nationalistisk dem-og-os-retorik, der har fastholdt grebet om magten valg efter valg.
Mellem 2006 og 2016 blev det internationale samfunds rolle ændret til fordel for EU’s tiltrædelsesproces, der blev set som en stor mulighed for en demokratisk reformproces. Men selvom de tre etnisk-nationalistiske eliter fra tid til anden sagde, at deres mål var EU, gjorde de meget lidt for at bringe landet tættere på Bruxelles. Alligevel ansøgte Bosnien om EU-medlemskab i 2016. EU-ansøgningen var ikke udtryk for konsensus, men en formel gestus til EU uden reel politisk vilje hos de etniske eliter.
Efter ansøgningen blev Bosnien officielt kandidatland i 2022. EU inviterede til at starte forhandlingerne i 2024, hvis der kunne skabes enighed mellem de etniske grupper om forsvars- og sikkerhedspolitik, retsvæsen og retsstatsprincipper, demokratiske rettigheder, ligestilling mv. Den enighed er ikke opnået, og forhandlingerne er endnu ikke startet her i 2026. Kort efter EU’s beslutning sagde en repræsentant fra det statslige ministerråd ellers: ”Bosnien forbliver stærkt besluttet på at fortsætte arbejdet, der vil resultere i yderligere fremskridt og udvikling af Bosnien.”
I november var EU’s ambassadør i Bosnien langt mere direkte: ”Siden marts 2024 har reformerne stået stille, og vi har set perioder med splittende retorik og handlinger i stedet for dialog og kompromis, der er afgørende for en bedre fremtid.”
I november 2025 udgav Kommissionen sin seneste fremskridtsrapport for Bosnien. Her gennemgår Kommissionen de forbedringer, Bosnien har præsteret det seneste år, og de udfordringer, landet står over for for at fortsætte tilnærmelsesprocessen. Samlet viser rapporten, at Bosnien udviser en vis forberedelse og har kun opnået et forberedelsesniveau på 36 %, hvor 100 % er fuldt forberedt. Fra 2024 til 2025 er forberedelsen styrket med en beskeden score på 30 % ud af 100 %. Altså en endog meget begrænset forbedring på et år. Kommissionens rapport tegner et nedslående billede: 20 ud af 33 kapitler i regelgrundlaget er uden fremskridt, 10 viser et vist beskedent fremskridt, og kun 3 viser nogen fremskridt.
Tiltrædelsesprocessen er reelt standset. Landet er det eneste kandidatland, hvor Kommissionen som sanktion har reduceret den økonomiske støtte pga. ringe fremskridt. Der skal være parlamentsvalg i oktober 2026, og perioden frem til da forventes at være politisk ustabil og reformfattig. Uden markant ændret engagement og opfyldelse af EU’s betingelser vil Bosniens tiltrædelsesproces forblive fastlåst i 2026.
Bosnien og EU’s udvidelsesstrategi
EU’s udvidelsesstrategi hviler på tre søjler. Fred og sikkerhed; økonomisk vækst og velstand, og opbygningen af demokratiske institutioner, retsstat og sikring af frihed for den enkelte.
Fred og sikkerhed
På nationalstatsligt niveau udtrykker Bosnien fuld politisk opbakning til EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder til alle restriktioner mod Rusland, men ifølge Kommissionen har Bosnien blot en vis forberedelse med en score på 40 ud af 100 og har præsteret et begrænset fremskridt fra 2024 på 10 point ud af 100. Der er reelt kun delvis sikkerhedspolitisk tilpasning, og det skyldes helt overvejende den modstand mod EU’s sanktioner mod Rusland, som Republika Srpska (RS), den serbisk dominerede entitet, udtrykker.
Måske netop derfor er Bosnien sikkerhedspolitisk vigtigt for EU. Den komplekse etniske og politiske struktur gør landet sårbart over for ekstern manipulation. EU-medlemskab forventes at stabilisere landet og modgå fragmentering. Medlemskab forventes også at bidrage til at eliminere Bosniens rolle som transitland for smugling af mennesker, våben og narkotika, og hvor organiserede kriminelle udnytter svage grænsekontroller, korruptionsvillige embedsmænd og etnisk splittelse.
Bosnien har også betydelige strategiske metaller, der er nødvendige i den grønne omstilling. Men endnu mere interessant for EU er den bosniske våben- og ammunitionsindustri, hvor 80 % eksporteres. Kun få europæiske producenter har teknisk kapacitet til at fremstille både Nato-standarder og russiske våben og ammunition i stor skala. Efter EU’s beslutning om at investere 800 milliarder euro i oprustning forventes eksporten at vokse. Bosnien er blevet Europas skjulte leverandør af fx 155 mm artillerigranater til Ukraine. Alt i alt er Bosnien uomtvisteligt et sikkerhedspolitisk vigtigt land for EU.
Økonomisk vækst og velstand
Den anden søjle i EU’s strategi er om økonomi. Erfaringen viser, at EU-medlemskab bidrager til vækst og velstand for nye medlemmer. EU kan derfor stimulere den økonomiske udvikling i Bosnien gennem adgang til det indre marked for kapital, arbejdskraft, varer og tjenesteydelser. Medlemskabet giver også adgang til struktur- og landbrugsfondene, og det kan tiltrække udenlandske investeringer. Landets erhvervspotentialer kan udnyttes med EU-støtte, og dermed kan levevilkårene forbedres for borgerne.
EU er i dag afgørende for, at Bosniens reformproces fremmes. Det gælder både politisk pres og økonomisk og teknisk assistance. Fra 2021 til 2024 har Bosnien modtaget 309 mio. euro fra EU til kapacitetsopbygning. Hertil kommer udsigten frem mod 2027 til yderligere 140 mio. euro i tiltrædelseshjælp. Endvidere er der siden 2020 investeret 810 mio. euro fra EU og donorer i infrastruktur: nye motorveje, vedvarende energi, vandforsyning og håndtering af spildevand.
EU-Kommissionen har i december 2025 godkendt Bosniens plan for udnyttelse af den nye reform og vækstfacilitet. Godkendelsen gør det muligt, at EU kan frigive 977 mio. euro i subsidier og lån, men Bosnien har – desværre – indsendt sit reformforslag for sent, sådan at 108 mio. euro allerede er tabt, før planen overhovedet er godkendt. Bosnien var det eneste kandidatland, der ikke kunne enes om indholdet i planen til tiden. Pengene tildeles ikke automatisk, men udløses gennem konkrete reformer. Kandidatlandenes plan skal indeholde en liste over påtænkte projekter. Det gjorde Bosniens plan ikke, for de tre etniske grupper kunne ikke blive enige. Bosnien ved stadig ikke, hvilke konkrete projekter der skal gennemføres.
Menneskerettighedsdomstolen har dømt forholdet ulovligt, men Bosnien ignorerer dommen. Bosnien kan dermed ikke opfylde EU’s kriterie om funktionelle demokratiske institutioner
Forventningen er nu, at Bosnien kun kan drage fordel af 300 millioner euro, mens 600 millioner euro vil blive tabt. Det vil udløse et politisk slagsmål i Bosnien om, hvem der har skylden for dette tab. Det vil kulminere frem mod valget i oktober 2026. Som EU-ambassadør Soreca advarede, er der også en omkostning ved inaktivitet, og Bosnien vil betale den omkostning.
Og det har store omkostninger for den menige bosnier. Medlemskab af EU skaber en ekstra vækst i indkomst per capita. Det er erfaringen i de nye medlemslande fra 2004-udvidelsen. Fra 2005 til 2024 har de i gennemsnit opnået en vækst i indkomst 1,5 % højere per år, end hvis de ikke var blevet medlemmer. Gælder det samme for Bosnien, vil landet miste op mod 2,0 % i årlig vækst, hvert år medlemskabet forsinkes. I 2025 var BNP 30 mia. euro. De 3,1 mio. bosniere taber hvert år 600 mio. euro. Det svarer til 200 euro pr. bosnier.
Dertil kommer tab ved manglende adgang til EU’s struktur- og landbrugsfonde, adgang til EU’s indre marked og tilstrømning af direkte udenlandske investeringer. Tabet for hvert år, EU-medlemskabet forsinkes, er 1.000 euro eller 10 % af indkomsten for hver bosnier.
Den demokratiske proces
Afholdelse af valg er en god indikator for, om demokratiet fungerer. De seneste landsdækkende parlaments- og præsidentvalg fandt sted i oktober 2022, men var som tidligere valg præget af lav valgdeltagelse (ca. 50 %). Det vidner om manglende tillid til den demokratiske proces. Valget var også præget af etnisk segmentering og viste igen det største demokratiske problem i den bosniske forfatning arvet efter Dayton-fredsaftalen.
I Bosnien er der tre konstituerede folk: Bosniakker, kroater og serbere. Det er kun blandt disse tre folk, der kan opstilles og vælges kandidater til præsidiet, Bosniens øverste ledelse. Præsidiet består af en repræsentant fra hver etnisk gruppe. Retten til at være kandidat og til at stemme på en kandidat er baseret på etnicitet. Serbere kan stemme på serbere i RS, og bosniakker og kroater kan stemme på egne etniske grupper i Føderationen. Det strider mod internationale standarder for demokratiske valg. Det betyder, at jøder, romaer og andre etniske grupper ikke omfattet af forfatningen og er forfatningsmæssigt udelukket fra præsidiet.
Den enkelte vælgers valgmuligheder er også bestemt af bopæl. I RS skal alle uanset etnicitet stemme på den serbiske kandidat. I Føderationen kan alle vælge mellem enten en bosniakkisk eller en kroatisk kandidat. Det diskriminerende består i, at bopælen bestemmer, hvilke kandidater vælgeren får adgang til. Serbere i Føderationen kan ikke stemme på deres etniske repræsentant, og bosniakker og kroater i RS kan heller ikke stemme på deres repræsentanter. Tilsvarende diskriminerende regler gælder også for valgene til parlamentets to kamre. Menneskerettighedsdomstolen har dømt forholdet ulovligt, men Bosnien ignorerer dommen. Bosnien kan dermed ikke opfylde EU’s kriterie om funktionelle demokratiske institutioner, når etnisk diskrimination er skrevet ind i forfatningen.
Et andet nyligt valg var det tidlige præsidentvalg i Republika Srpska den 23. november 2025, fulgt op med omvalg pga. valgsvindel i 17 kommuner i februar 2026. Valgene blev gennemført, fordi den daværende præsident for Republika Srpska, Milorad Dodik, blev fjernet fra embedet. Årsagen var, at Dodik nægtede at implementere den centrale regerings love og i stedet indførte egne love i RS i modstrid med Bosniens interesser som nationalstat. Det var forfatningsmæssigt ulovligt, og det var vand på EU-tilhængernes mølle. Det blev set som en fordel for EU-processen, at Dodik blev dømt og fjernet mod sin vilje, alt imens han nægtede at anerkende dommen. Dodik havde længe været under amerikanske sanktioner på grund af korruptionsanklager og handlinger, der blev vurderet som destabiliserende for Bosnien-Hercegovina. I 2025 blev sanktionerne ophævet, efter at han accepterede at træde tilbage som præsident for Republika Srpska og rulle flere separatistiske tiltag tilbage – et skridt, som USA så som en mulighed for at dæmpe konflikten.
Ingen er villige til at gennemføre de forfatningsmæssige reformer, det kræver. Hvorfor ikke?
Men valgdeltagelsen var meget lav med blot 35 %. Det er bemærkelsesværdigt, at ikke flere borgere i RS stemte til valget, når der var en chance/risiko for et regimeskifte. Den politiske konkurrence burde drive folk til valgurnerne, men ikke i Bosnien. Dodiks personligt udpegede efterfølger Siniša Karan vandt med snæver margin på 8.000 stemmer. Dodik hoverede: ”De ønskede at fjerne mig i en uretfærdig politisk proces, og nu har de fået to styks Dodik og skal se på os hver dag,” sagde han og henviste til Karan. Dodik forbliver partileder, mens Karan lover at fortsætte Dodiks politik med endnu større kraft. Han fremstår som Dodiks politiske stedfortræder.
Eksemplerne bekræfter Bosniens score på Verdensbankens indikator for ”good governance”, Voice & Accountability, der belyser befolkningens vurdering af regeringens inddragelse af civilsamfundet i den politiske beslutningsproces (Voice), og af institutionernes troværdighed og ansvarlighed (Accountability). I 2024 havde Bosnien blot en score på 50 ud af 100, mens EU27 scorede 77. Trenden i scoren er interessant. I 1996 var den højere, nemlig 52, og den steg i de første ti år efter krigens afslutning til 62. Derefter skete der et dramatisk fald fra 2005 til i dag på næsten 20 %. Om det næste valg i 2026 kan løfte scoren, er tvivlsomt. I 2025 havde kun 12 % af den bosniske befolkning tillid til regeringen, og blot 9 % havde tillid til de afholdte valg.
Retsvæsen og korruption
En anden af Verdensbankens indikatorer er Rule of Law (retsvæsen). Her er Bosnien kravlet op fra en score på 48 ud af 100 i 2005 til en score på 52 i 2024, hvor EU27 ligger på 75. Ifølge EU’s fremskridtsrapport ligger Bosnien på 10 % i forberedelsesniveau for kapitel 23 om retsvæsen og grundlæggende rettigheder (tidligt stadie) og uden fremskridt fra 2024 til 2025. Der er politisk indblanding i retsvæsenets arbejde og stort behov for forbedringer, før EU-niveauet nås.
Også korruption er en svøbe i Bosnien. Sikkerhedsminister Nenad Nešić blev arresteret i december 2024 for bestikkelse, og forsvarsminister Selmo Cikotić fik 3 års fængsel for ulovligt salg af våben. Eksemplerne er utallige, både på ministerniveau og på embedsmandsniveau. Korruptionen er altid for personlig vinding eller som politisk-etniske vennetjenester – og altid på bekostning af fællesskabet.
EU har gentagne gange understreget, at Bosnien må styrke kampen mod korruption, før der kan ske fremskridt i tiltrædelsesforhandlingerne. Korruption undergraver tilliden til institutionerne og fremmer emigration især af de stærke unge. Fra 2020 til 2024 har 227.000 bosniere forladt landet permanent, heraf ca. 110.000 arbejdsduelige og 45.000 unge. Transparency International påpeger, at de etniske siloer hæmmer de demokratiske institutioner, der er nødvendige for at bekæmpe korruption. Bosnien scorede kun 33 på Transparencys indeks i 2024 og er nummer 114 ud af 180 lande. Det er det næstdårligst rangerede land i Europa efter Rusland. WGI-indikatoren om kontrol med korruption faldt fra 39 i 2005 til 37 i 2024 mod EU’s score på 68 og bekræfter billedet fra Transparencys indeks.
Vejen ud af Bosniens onde cirkel
På trods af skåltaler om, at EU er en strategisk prioritet, og at man vil opfylde EU’s betingelser for medlemskab, fastholder de etniske eliter magten gennem tiltag, der underminerer retsstaten og de demokratiske principper. Ingen er villige til at gennemføre de forfatningsmæssige reformer, det kræver. Hvorfor ikke? Fordi det vil frarøve eliterne deres magt, og ingen vil tage de skridt. Hvorfor skulle fjorten landbrugsministre eksempelvis støtte reformer, der vil reducere antallet til én? Det er de færreste, der vil save den gren over, de selv sidder på.
Medlemskab af EU forudsætter en fundamentalt anden tilgang fra bosnisk side, men der er ikke meget positivt at hæfte sig ved. De etniske konflikter er ikke løst, men skærpes. Den demokratiske proces er fundamentalt fejlbehæftet. Emigrationen fortsætter. Ytringsfrihed og mediefrihed er under pres. Offentlig forvaltning er præget af politisering og korruption. Politisk arbejder serberne for separation fra Bosnien, bosniakkerne for et centralistisk Bosnien med al magt til sig selv, og kroaterne for en kroatisk entitet på linje med RS. De tre eliter ser staten Bosnien som et nulsumsspil, hvor den ene etniske gruppes gevinst er de andres tab. De fleste bosniske politikere lever stadig i fortiden, mens EU-dagsordenen burde opmuntre dem til at se mod en fælles og mere velstående og fredelig fremtid, men der findes ingen genuin multietnisk vision med bred opbakning.
Dertil kommer, at Bosnien i dag ikke er på vej til at blive EU-medlem, men til at blive et museum opdelt i tre etniske siloer med tre gamle nationalistiske ledere som kustoder
Kan de udfordringer løses inden for de få år, der er frem til 2030, hvor en samlet pakke med nye EU-medlemmer kan øjnes, og med det reformtempo, Bosnien udviser? Nej, det er urealistisk. Hvorfor kan det så alligevel være en mulighed? Fordi den sikkerhedspolitiske situation kræver, at alle lande kommer med i EU på én gang, og at ingen efterlades på perronen som lette ofre for russisk og kinesisk indflydelse. Sikkerhedspolitikken vil veje tungere for EU i Bosnien end i mange andre lande – og tungere end andre målsætninger. Ud fra et demokratisk og værdimæssigt perspektiv er det en risikabel vej at gå. Et Bosnien uden styr på demokrati og retsstatsprincipper vil give endnu mere negativ energi til et i forvejen turbulent EU, hvor der er brug for mere sammenhængskraft.
Emigrationen er symptomet på et totalt statssammenbrud i en ond cirkel: Dårlig regeringsførelse pga. etnisk opsplitning og centralistiske eliter → Lav økonomisk vækst → Lave lønninger og høj arbejdsløshed → Emigration af produktive borgere → Mindre skattebase og arbejdskraftmangel → Færre og ringere offentlige tjenester → Mere emigration.
Der er ingen planer om at stoppe den onde cirkel. Er EU-medlemskabet en mulighed for at vende udviklingen? Måske, men fri bevægelighed for arbejdskraft gør det nemmere at forlade landet. Dertil kommer, at Bosnien i dag ikke er på vej til at blive EU-medlem, men til at blive et museum opdelt i tre etniske siloer med tre gamle nationalistiske ledere som kustoder. Det skal ikke ske. Tilnærmelsen skal have substans, så arven fra krigen kan elimineres, og der kommer reel forsoning og demokratisk udvikling. Det er tid til, at de etniske grupper genvinder tilliden til hinanden, og at EU presser på, for at det kan ske. Det første skridt er et EU-krav om en forfatningsændring, så Bosnien bliver en demokratisk stat uden etniske siloer. Derudover skal ungdommen styrkes: uddannelse, beskæftigelse og løn samt ikke mindst øget involvering i den politiske og demokratiske proces. Det er afgørende for EU-medlemskab og for den bosniske befolknings fremtid.
Bosnien-Hercegovina
-
- Areal: 51.200 km² (DK: 43.000 km²)
-
- Geografisk placering: I Sydøsteuropa (Balkan) med Montenegro mod syd, Kroatien mod vest og nord og Serbien mod øst og 20 km kystlinje langs Adriaterhavet
-
- Økonomi: 9.500 EUR i BNP/capita (2025) mod 30.000 EUR i EU27 og 68.000 EUR i DK
-
- Befolkning: 3,1 millioner
-
- Politisk ledelse: Et etnisk bestemt præsidium med bosniakken Denis Bećirović (SDP), kroaten Željko Komšić (DF) og serberen Željka Cvijanović (SNSD)
-
- EU’s økonomiske støtte til Bosnien: 1.300 mio. EUR fra 2021 til 2027
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og