BOSNIEN OG UKRAINE // ANALYSE – En fredsaftale for Ukraine må sikre freden på lang sigt, og nøglen til varig fred kan ligge i erfaringerne fra den bosniske Dayton-aftale, der blev indgået for 29 år siden.
Det er skolelærdom, hvad et skudår er, og at den ekstra dag, der indsættes i kalenderen hvert fjerde år, skuddagen, er den 29. februar. Som barn var det et mareridt at tænke på, at man var født den dag og kun kunne fejre fødselsdag med fire års mellemrum. Men i Sarajevo, hovedstaden i Bosnien-Hercegovina (herefter omtalt Bosnien) på Vestbalkan, var den 29. februar 1996 en drøm.
Det er 29 år siden i disse dage, samtidig med at det er 3 år siden, at Rusland invaderede Ukraine i en hensynsløs og brutal angrebskrig. Men tilbage i Bosnien var dagen det absolut modsatte af en skuddag. Det var den dag, hvor skuddene stoppede. De bosniske serberes belejring af byen blev ophævet, og tropperne trak sig tilbage. Fra den dag kunne den trængte befolkning i Sarajevo igen få frisk, fersk mad, medicin og brænde.
Belejringen, der startede den 6. april 1992, er den længste belejring af en europæisk by siden 2. verdenskrig. 1.425 dage varede den. Den havde sit udspring i de bosniske serberes vanvittige drøm om at skabe en etnisk ren selvbestaltet Republika Srpska i Bosnien. Freden kom i stand i kølvandet på Srebrenica-massakren i juli 1995, hvor mindst 8.000 muslimske drenge og mænd blev dræbt af bosnisk serbiske styrker, efterfulgt af den 2. Markala-massakre den 28. august. Fem granater fra de bosniske serberes stillinger dræbte dusinvis af handlende borgere på Sarajevos grøntmarked.
Myrderierne blev ganske enkelt for voldsomme for FN og Nato. USA tvang de stridende parter til forhandlingsbordet. Dayton-fredsaftalen blev derfor ikke til, fordi de stridende parter frivilligt ønskede at slutte fred, men fordi de blev tvunget til det.
Dayton-aftalen var resultat af militært pres og tvungen realisme og blev skabt af magtpolitik, ikke af reel forsoning
Nato gennemførte en massiv bombekampagne mod Republika Srpskas militære positioner fra september 1995. Det svækkede den bosnisk serbiske hær så meget, at Republika Srpska risikerede at miste store territorier. Slobodan Milošević, Serbiens præsident, spillede en central rolle. Han ønskede at redde, hvad der kunne reddes for de bosniske serbere.
Også Bosniens præsident Alija Izetbegović blev presset til at acceptere Dayton-aftalen og stoppe krigen, selv om hans tropper sammen med de bosniske kroater havde fremgang på slagmarken i ly af Natos angreb på de bosniske serbere. Til gengæld lovede USA og EU støtte til genopbygning og integration af landet i internationale institutioner. Dayton-aftalen var resultat af militært pres og tvungen realisme og blev skabt af magtpolitik, ikke af reel forsoning.
Dayton-aftalen stoppede krigen, men løste ikke konflikterne
Ved forhandlingerne om Dayton-fredsaftalen i november 1995 blev bosniakkerne repræsenteret af Alija Izetbegović, den bosniske præsident. Selvom de bosniske serbere og de bosniske kroater havde egne politiske ledere, var det Serbiens præsident Slobodan Milošević og Kroatiens præsident Franjo Tuđman, der repræsenterede dem i de afgørende forhandlinger. De krigsforbryderanklagede Radovan Karadžić og Ratko Mladić fra Republika Srpska sad med andre ord ikke med ved bordet.
Dayton-aftalen trådte i kraft den 14. december 1995 med tilbagetrækning af de bosnisk serbiske tropper fra Sarajevo den 29. februar 1996. Aftalen indebar kompromiser mellem de tre etniske grupper i landet. Bosniakkerne fik anerkendt staten Bosnien-Hercegovina med internationale grænser og fik sammen med de bosniske kroater 51 pct. af landets territorium i form af Føderationen Bosnien-Hercegovina. Sarajevo blev den samlede hovedstad. Centralregeringen fik formel suverænitet, men med stærkt begrænsede beføjelser.
De bosniske serbere fik internationalt anerkendt Republika Srpska med 49 pct. af landets territorium. De fik deres egen regering, politi, militær (indtil 2006) og fik en stærk grad af autonomi, dog underlagt Bosnien-Hercegovinas overordnede suverænitet. De fleste bosniske serbere beholdt kontrol over områder, de havde erobret i krigen, undtagen i Sarajevo.
De bosniske kroater fik anerkendt Føderationen Bosnien-Hercegovina sammen med bosniakkerne. De økonomiske og politiske bånd til Kroatien blev opretholdt. De bosniske kroater fik endvidere selvstyre i kantoner i Hercegovina og i Centralbosnien, hvor der var bosnisk kroatisk flertal, men de fik ikke en separat region som Republika Srpska. Distriktet Brčko blev senere etableret som et neutralt område med samme status som de to regioner.
Administrativt fik Bosnien således regeringer på statsligt niveau, i hver region og i Brčko samt i hver af Føderationens 10 kantoner. Det betyder, at der på alle ressortområder er 14 ministre: En statslig, tre på regionsniveau og 10 i kantonerne. Alt sammen i et land med 3,3 mio. indbyggere.
Dayton-aftalen etablerede en kompliceret og ineffektiv forfatning med etnisk magtdeling. Systemet har sikret fred, men har også gjort staten politisk dysfunktionel
Ud over det komplekse og dyre administrative politiske system rummede Dayton-aftalen ikke den bedste forvaltningsmæssige løsning. Den havde netop til formål at stoppe krigen, og for at de bosniske serbere ville underskrive aftalen, fik de deres egen region Republika Srpska. Det var netop, hvad de gik i krig for i 1992.
Dayton-aftalens forfatningsmæssige hovedpunkter
Ud over den territoriale opdeling nævnt ovenfor indeholdt Dayton-fredsaftalen en ny forfatning for Bosnien-Hercegovina. Den nationale regering fik et præsidentskab, der består af tre medlemmer, én fra hver etnisk gruppe, og som træffer beslutninger ved konsensus om forfatningsmæssige spørgsmål og ellers med stemmeflertal.
Ministerrådet, der også er regering, består af en premierminister og ministre, der afspejler den etniske balance. Regeringen har begrænset kompetence og hovedsageligt inden for udenrigspolitik, handel og immigration. Parlamentet består af Repræsentanternes Hus med 42 medlemmer, der er fordelt etnisk og Folkekammeret med 15 medlemmer fordelt med 5 medlemmer fra hver af de tre etniske grupper. Folkekammeret kan blokere beslutninger, hvis en etnisk gruppe mener, at deres nationale interesser er truet.
De to regioner og Brčko har egne regeringer hver med en præsident, regering og eget parlament. Hver etnisk gruppe har ret til at blokere lovgivning i parlamentet, hvis det vurderes at være imod deres såkaldt vitale nationale interesser. Beslutninger kræver ofte etniske kompromiser. Det gør regeringen ineffektiv.
FN’s menneskerettighedskonventioner er integreret i forfatningen, hvor ret til tilbagevenden for flygtninge og internt fordrevne spiller en vigtig rolle og skal sikres. Det blev også aftalt, at det internationale samfund skulle overvåge den politiske proces i landet. Den såkaldte Høje Repræsentant udpeges af det internationale samfund og har magt til at afsætte ministre og embedsmænd og annullere love.
Forfatningsdomstolen med ni medlemmer, hvoraf 3 er udenlandske dommere udpeget af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og 6 repræsenterer de tre etniske grupper, tilser implementeringen af aftalen og træffer afgørelser, hvor der er uenighed, eller hvis der træffes beslutninger, der ikke er i overensstemmelse med forfatningen og aftalen. En Nato-ledet styrke sikrer aftalens implementering. Det er vigtigt, at hverken Republika Srpska eller Føderationen kan løsrive sig fra Bosnien-Hercegovina. De har selvstyre, men Bosnien og Hercegovina forbliver en samlet stat.
Dayton-aftalen etablerede en kompliceret og ineffektiv forfatning med etnisk magtdeling. Systemet har sikret fred, men har også gjort staten politisk dysfunktionel.
Et af Dayton-aftalens centrale elementer var retten til tilbagevenden for flygtninge og internt fordrevne. Alle, der var tvunget væk fra deres hjem under krigen, havde ret til at vende tilbage til deres ejendom. Det var især vigtigt, da over 2 millioner mennesker blev fordrevet under krigen. Men i praksis har tilbagevenden været meget begrænset.
Dayton-aftalen stoppede en brutal krig i Bosnien, men skabte en dysfunktionel og etnisk opdelt stat, hvor stabilitet på kort sigt er sikret på bekostning af politisk funktionalitet
Dayton-aftalen cementerede den etniske opdeling ved at skabe to regioner. Mange hjemvendte har måttet flytte tilbage til områder, hvor de nu er etnisk minoritet. Mange flygtninge har oplevet chikane og angreb, når de forsøgte at vende tilbage til områder kontrolleret af bosniske serbere. Også lokale myndigheder i både Republika Srpska og i kantoner i Føderationen har aktivt modarbejdet tilbagevenden af fordrevne. De har bevidst forsinket eller obstrueret processerne for at give flygtninge deres ejendom tilbage.
Under krigen blev der i nogle områder indført ulovlige ejendomsoverførsler. Det har gjort det svært at bevise ejerskab. Mange internt fordrevne har derfor haft store problemer med at genvinde ejendomsretten til deres hjem.
Ifølge FN er flere end en million af de oprindelige flygtninge aldrig vendt tilbage til deres hjem. I Sarajevo, hvor serbere udgjorde omkring 30 pct. af befolkningen før krigen, er der i dag kun en lille serbisk befolkning tilbage. I Mostar og andre tidligere multietniske byer er der stadig etnisk opdeling mellem kroater og bosniakker, hvor beboerne lever i adskilte dele af byen.
Selvom retten til tilbagevenden var en vigtig del af Dayton-aftalen, har den været svær at implementere. De fleste fordrevne har valgt at bosætte sig permanent i nye områder, hvor der er etnisk separate skoler. Medier er typisk etnisk segmenterede. Politik er domineret af etnisk-baserede partier. Også hæren er etnisk opdelt med bosnisk serbiske, bosnisk kroatiske og bosniakiske enheder.
Aftalen skabte fred, men ikke national enhed
Krigens dynamik skabte de etniske skillelinjer, og Dayton institutionaliserede dem i den politiske struktur, der gør det svært at genintegrere landet. Før krigen i 1991 var Bosnien et meget blandet samfund, hvor bosniakker, serbere og kroater boede side om side. Krigen ændrede alt.
Hvis Dayton-aftalen ikke havde anerkendt de etniske enheder, ville landet have haft en chance for at vende tilbage til sin struktur før krigen. Det kunne være afstedkommet med en centraliseret stat uden regioner, hvor alle borgere blev behandlet ens uanset etnicitet. Men det ville have været meget svært i praksis, fordi de bosniske serbere næppe ville have accepteret at miste Republika Srpska uden en ny krig.
Krigen i Ukraine har udviklet sig til en langvarig opslidningskrig, hvor ingen af parterne ser ud til at være parate til kompromis på kort sigt
De bosniske kroater ønskede deres egen region, men blev presset af Kroatien til at acceptere Føderationen. Bosniakkerne ønskede et samlet Bosnien, men manglede militær magt til at gennemtvinge det. Så i stedet blev Dayton-aftalen det bedst mulige kompromis. Aftalen skabte fred, men ikke national enhed. Uden Dayton ville den etniske opdeling stadig have været der, men måske med fortsat uro og med risiko for en ny krig.
Hvad kan vi lære af Dayton-aftalen i forhold til en mulig aftale i Ukraine?
Dayton-aftalen stoppede en brutal krig i Bosnien, men skabte en dysfunktionel og etnisk opdelt stat, hvor stabilitet på kort sigt er sikret på bekostning af politisk funktionalitet. Hvis Ukraine og Rusland på et tidspunkt skal forhandle en aftale, er der elementer i Dayton-aftalen, som bør undgås, og elementer, der kan være brugbare. Dayton-aftalens læresætninger er relevante i nogle få af de mulige udfaldsrum, der er for krigen i Ukraine.
Krigen i Ukraine har udviklet sig til en langvarig opslidningskrig, hvor ingen af parterne ser ud til at være parate til kompromis på kort sigt. Hvordan kan en løsning se ud? Hvis vi ser bort fra henholdsvis en ukrainsk eller en russisk militær sejr, er der to sammenhængende muligheder.
Frossen konflikt med en kold eller måske endda varm stillingskrig
Begge parter vil erkende, at en fuldstændig sejr er urealistisk. En uofficiel våbenhvile indgås, hvor frontlinjerne fryses uden en formel aftale. Vestlig og russisk træthed fører til en slags de facto grænse mellem de russiskbesatte områder og resten af Ukraine, samt i det ukrainskbesatte Kursk.
Sandsynligheden for denne model er høj på den korte bane, da krigen allerede udvikler sig til en fastlåst konflikt, selv om der ses beskedne russiske fremrykninger. Rusland beholder nogle og måske alle besatte områder, men uden international anerkendelse. Ukraine beholder besatte områder i Kursk ligeledes under international anerkendelse og bliver en stærkt militariseret stat, der fortsætter sin integration i EU, mens Nato næppe kan komme på tale med Trump i Det Hvide Hus.
Krigen kan blusse op igen, som den gjorde det den 24. februar 2022 efter annekteringen af Krim og dele af Donbas den 20. februar 2014 under vinter OL i russiske Sochi. Modellen er på alle måder skrøbelig og er ikke baseret på en formel aftale.
Forhandlet fredsaftale med territorielle kompromiser
Efter en kortere eller længere periode med en frossen stillingskrig, presses Ukraine og Rusland til forhandlinger af USA, NATO, EU og Kina. Ukraine accepterer territorielle tab af dele af Donbas og Krim og opgiver det besatte Kursk til gengæld for sikkerhedsgarantier. Rusland accepterer at trække sig tilbage fra dele af de besatte områder i det østlige Ukraine og ophører med angreb som en del af aftalen om at få det ukrainskbesatte Kursk-område tilbage.
Sandsynligheden for en sådan fredsaftale er i øjeblikket lav, selv om USA presser på med en forræderisk direkte dialog med Rusland og et urimeligt pres på Ukraine, bl.a. med overtagelse af sjældne ukrainske jordarter som betaling for den hidtidige støtte til det trængte land. USA er i sandhed en god allieret under Trump.
Hvis en Ukraine-aftale skal holde, kræver det robuste sikkerhedsgarantier, der rækker langt ind i fremtiden, og om muligt kan det være Nato-medlemskab til Ukraine
Ingen af de stridende parter viser imidlertid vilje til territorielle kompromiser. Men løsningen kan måske blive tvunget igennem af USA, som det også var tilfældet med Dayton-aftalen i Bosnien. Det vil måske skabe stabilitet på den korte bane, men vil også belønne russisk aggression, hvilket kan opmuntre fremtidige angreb. Der er reel risiko for, at Rusland bryder aftalen senere.
Hvad kan vi lære fra Dayton-aftalen, som kan være brugbart i en fredsaftale i Ukraine?
Hvis vi forestiller os, at der på et tidspunkt kommer en forhandlingsløsning, eventuelt med USA’s, Natos og EU’s mellemkomst, kan Dayton-aftalen give nogle fingerpeg om, hvad vi skal tilstræbe.
Militære sikkerhedsgarantier: Dayton-aftalen blev håndhævet af en Nato-ledet styrke, som sikrede, at ingen part genoptog krigen. Hvis en Ukraine-aftale skal holde, kræver det robuste sikkerhedsgarantier, der rækker langt ind i fremtiden, og om muligt kan det være Nato-medlemskab til Ukraine. På den korte bane vil det være en international militær tilstedeværelse i bufferzoner eller demilitariserede områder for at forhindre russiske offensiver. Nato-overvågning af aftalen er ligeledes en mulighed, der bør indgå, indtil og hvis eventuelle nye grænsedragninger accepteres af alle parter.
International forankring og økonomisk støtte: Dayton sikrede Bosnien en international anerkendelse og omfattende økonomisk støtte fra EU og USA. Ukraine vil have brug for en genopbygningsfond, der sikrer hurtig økonomisk stabilitet. En fredsaftale bør indeholde langsigtede økonomiske støttepakker og integrationsmuligheder i EU. Genopbygningsstøtte og krigsskadeserstatninger til Ukraine fra Rusland burde være en selvfølgelighed, men kommer næppe på tale.
Det er givet, at fred for enhver pris kan føre til en ustabil løsning. Dayton-aftalen stoppede en krig uden at sikre forsoning, men skabte et svagt og dysfunktionelt system, der stadig truer Bosniens fremtid
Fokus på flygtninge og internt fordrevne: Dayton inkluderede retten til tilbagevenden til hjemmet for fordrevne, selvom den ikke blev fuldt implementeret. Ukraine har millioner af flygtninge og internt fordrevne. En aftale bør sikre deres ret til at vende tilbage til deres hjem uden frygt for repressalier, hvis det er, hvad de ønsker. En fremtidig aftale bør sikre ukrainske flygtninges ejendomsret og forhindre russificering af områder, der har været russisk besat under krigen.
Undgå etnisk opsplitning i områder med både ukrainske og russiske borgere: Dayton-aftalen institutionaliserede etnisk opsplitning i Bosnien. Det skal undgås i det omfang, det er relevant i Ukraine. Det kan være i territorier, hvor der efter en aftale eventuelt vil leve både ukrainske og russiske borgere.
Retsforfølgelse af krigsforbrydere: I Bosnien fortsatte mange krigsforbrydere med at gå frit omkring i bybilledet og have både politisk og økonomisk magt, især i Republika Srpska. Hvis en Ukraine-aftale ikke sikrer retsforfølgelse af russiske krigsforbrydere, også i de tidligere russiskbesatte områder, vil det i sig selv sende et signal om, at aggression og forbrydelser betaler sig. En Ukraine-aftale skal derfor indeholde krav om retsforfølgelse af russiske krigsforbrydere.
Den største lektie fra Dayton: Det er givet, at fred for enhver pris kan føre til en ustabil løsning. Dayton-aftalen stoppede en krig uden at sikre forsoning, men skabte et svagt og dysfunktionelt system, der stadig truer Bosniens fremtid. I givet fald bør Ukraine derfor forlange en aftale, der ikke kun stopper krigen, men også sikrer en varig og funktionel fred, hvor Rusland i fremtiden afstår fra igen at forfølge deres ultimative mål med angrebet: Udslettelse af Ukraine fra landkortet.
Sporene fra Dayton-fredsaftalen skræmmer!
Og hvad er så læren for Ukraine af denne lille analyse af Dayton-aftalen i Bosnien?
En fredsaftale for Ukraine må sikre freden på lang sigt. Det sker ikke gennem en model, hvor løsrivelse af alle de russiskbesatte territorier i Ukraine accepteres; ikke gennem en model, hvor fredsbevarende europæiske styrker uden Nato-paraply skal løbe spidsrod med russernes gode vilje; ikke gennem en model, hvor Ukraine forbliver evighedskandidat til EU og Nato; men gennem en model, hvor et samlet Ukraine integreres i EU og Nato.
Om det kan lykkes, er svært at sige, men modsat: Lykkes det ikke, får vi ikke en varig fred.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og