Skrøbelige stater og deres fremtidsudsigter

af i Internationalt/Politik & Samfund

INTERNATIONALT // KOMMENTAR – Situationen i skrøbelige stater syd for Middelhavet dukker ofte op i debatten om Danmarks udenrigspolitiske fokus og bistand. Ikke mindst som et led i forklaringen på, hvorfor Europa står over for en kæmpe migrantudfordring. For bedre at kunne forstå den egentlige baggrund for flygtninge og migrantstrømme, er det vigtigt med en forståelse af, hvad der gør stater skrøbelige, og hvordan fremtiden kan forme sig for antallet og karaktererne af skrøbelige stater. 

Konflikt bliver ofte brugt som en markør for, om et land er skrøbeligt. Og det er også en vigtig indikator, men man kan ikke automatisk sætte lighedstegn mellem konflikt og en skrøbelig stat, da der også er andre faktorer, som afgør, om en stat er skrøbelig. Konflikt er ofte et resultat af statens dynamik og ikke egentlig underliggende årsag. Konflikt opstår sjældent ud af den blå luft, den er enten et resultat af indre spændinger forårsaget af manglende legitimitet, social inklusion eller evne til at stille basale services til rådighed for befolkningen. Eller konflikten kan være resultat af påvirkning fra udlandet, ofte regionalt fra nabolandene

Konsekvenserne af konflikt er mangeartede. Først og fremmest underminerer den statens legitimitet både i borgernes og udlandets optik. En af de ting, som definerer en stat, er evnen til at opretholde et legitimt voldsmonopol i form af politi og militær, men når den evne kommer under pres og smuldrer, eroderer den legitimiteten samtidig.

Vi vil i fremtiden se en større regional involvering i nationale konflikter muligvis med stormagterne USA, Rusland og Kina i baggrunden

Samtidig skabes der et enormt pres på økonomien og statens evne til at skabe ordentlige rammevilkår for befolkningen inden for f.eks. områderne vandforsyning, elektricitet, sundhed, stabil fødevareforsyning til overkommelige priser. Både som konsekvens af, at staten mangler økonomiske midler pga. udgifter til sikkerhed og krigsførelse, men også som konsekvens af manglende mulighed for at inddrive skatter og selve den fysiske adgang til områder, som ikke er under fuld kontrol.

De fleste konflikter i dag udspiller sig inden for statens grænser. Det er et fåtal, som er rene stat-til-stat anliggender, også selvom en konflikt egentlig har sit udspring i uoverensstemmelser mellem nationalstater, udfolder de sig ofte som en national konflikt. Konflikten i det østlige Ukraine og Krim er her et meget godt eksempel. De underliggende årsager og også resultaterne af konflikt er ofte regionale. Der er naturlig interaktion nabonationer imellem, og en krise eller konflikt i en stat har ofte en destabiliserende effekt på nabostaterne, og i værste fald kan en væbnet konflikt sprede sig over grænserne.

En ukrainsk militærpost 10. marts 2014. Foto: Sasha Maksymenko, Flickr.

Nabolandene involverer sig

Da Syrien-krisen begyndte i 2011, oplevede den lille nabostat Libanon en tilstrømning af syriske flygtninge på over en million mennesker i løbet af ganske kort tid. Destabiliseringsrisikoen blev hurtigt anerkendt af verdenssamfundet og Libanon, da der var reel frygt for, at den væbnede konflikt skulle brede sig til landet, som i forvejen er præget af religiøse og etniske skel, og som efter borgerkrigen i 80’erne har en vedtaget sindrig magtdeling mellem befolkningsgrupperne baseret på en folketælling.

Hizbollah-militsens flag. Foto: Flickr.

Hvis de syriske flygtninge glider ind i samfundet, vil den magtdeling på sigt være truet, og Libanon har aldrig anerkendt de syriske flygtninge som flygtninge og givet dem asyl. Og egentlige flygtningelejre er aldrig blevet tilladt af frygt for en gentagelse af flygtningesituationen omkring de palæstinensiske flygtninge fra 1968, som stadig bor i isolerede bydele uden for libanesisk kontrol. Til trods for dystre forudsigelser har Libanon vist sig at kunne modstå destabiliseringseffekten fra Syrien, men er stadig dybt involveret ikke mindst i forhold til Hizbollah-militsens støtte til Assads styre.

Nabostater kan bidrage til den regionale konfliktdynamik ved at fungere som logistiske støttepunkter eller ved at finansiere en af siderne i konflikterne. Eller sågar forsyne parterne direkte med våben, militær træning eller baser. Da konflikter ofte er regionale, er det vigtigt, at man tager et regionalt udgangspunkt, når man skal løse dem i stedet for kun at fokusere på det snævre eller nære konfliktområde.

Vi vil i fremtiden se en større regional involvering i nationale konflikter muligvis med stormagterne USA, Rusland og Kina i baggrunden. I de enkelte tilfælde beror det på specifikke underliggende årsager til konflikten, politiske alliancer og motiverne hos nabostaterne. Overstatslige fredsinitiativer og politisk pres fra FN’s Sikkerhedsråd virker mere og mere amputeret som et resultat af en mere multipolar verdensorden, hvor de enkelte supermagter søger at positionere sig i forhold til at maksimere deres indflydelse, samt USA’s og den øvrige vestlige verdens tilbageholdenhed i forhold til aktivt at fremme demokrati og menneskerettigheder.

‘The winner takes it all’

En anden karakteristik af skrøbelige stater er deres svage statslige institutioner og deres forsøg på at legitimere deres magt gennem traditionelle magtstrukturer såsom klaner, stammer og etnisk tilhørsforhold. Oftest ved nepotisme og protektion, hvor dem, der støtter magthaveren, bliver belønnet med privilegier, penge ellers specielle rettigheder, som kan udnyttes til at manifestere den lokale magtbase. En skrøbelig stat mangler et lag af langtidsholdbart bureaukrati, som sikrer, at alle og alt bliver behandlet lige, efter faste principper. Langtidsholdbar skal forstås både over tid og gennem forskellige magthavere og gennem kriser.

I skrøbelige stater er det ofte humanitær- og udviklingsaktører, som står for mange af de vigtige samfundsopgaver. Det være sig alt fra drift og levering af sundhedsydelser, vandforsyning og sociale ydelser. Men det er ikke altid, at hjælpen er tilrettelagt sådan, at staten på længere sigt kan overtage opgaven. Det er derfor vigtigt, at man søger at designe hjælpen, så de kan overleveres til myndighederne. Der er rigtig mange programmer, som på lokalt samfundsniveau er meget succesfulde, men for at de skal være fuldt bæredygtige, skal de kunne integreres i statens programmer.

Der er behov for en bredere demokratiforståelse i mange skrøbelige stater. Der er en tendens til, at så snart en leder har opnået 50,1 pct. af stemmerne, udøver han uindskrænket magt over de resterende 49,9 pct. af befolkningen med en påtaget demokratisk legitimitet

For at stater kan opnå folkelig legitimitet, skal de søge en høj grad af social inklusion af alle landets befolkningsgrupper i beslutningsprocesserne og adgang til resurser og rettigheder. Befolkningsgrupper baseret på kultur, sprog, klasse og etnicitet skal føle sig repræsenteret. I mange skrøbelige stater er der en stor pukkel af unge mennesker, som ikke føler, de har mulighed for at præge deres samfund inden for de nuværende rammer, og som ikke har adgang til arbejde eller kan se frem til en velstandsfremgang.

Den store gruppe af unge kan i sig selv være en destabiliserende faktor, da de let rekrutteres til religiøse ekstremistiske væbnede grupper, ofte mere af nød og materialistiske årsager end egentlig åndelig vækkelse. Eller at de unge mennesker simpelthen ikke kan ane et håb for at kunne skabe sig et bedre liv i deres eget land og forsøger at migrere hen, hvor der er andre og bedre muligheder.

Der er behov for en bredere demokratiforståelse i mange skrøbelige stater. Der er en tendens til, at så snart en leder har opnået 50,1 pct. af stemmerne, udøver han uindskrænket magt over de resterende 49,9 pct. af befolkningen med en påtaget demokratisk legitimitet. Det er en the-winner-takes-it-all mentalitet, som skal blødes op, og der skal vises en retning væk fra et demokratisk diktatur, hen imod et inkluderende demokrati.

Hvis ikke en stat kan opnå en tilfredsstillende social inklusion, vil det føre til konflikt på et eller andet tidspunkt. Hvis befolkningsgrupper ikke føler sig inkluderet, vil de gribe til våben for at få deres stemme hørt og bliver således en central forstærker i negativ retning i skrøbelige stater.

Fremtiden

Hvis ikke vi skal opleve et stigende antal skrøbelige stater, er det vigtigt at få vendt den negative udvikling, verden er inde i lige nu. Lande, som man anså som relativt stabile såsom Mali og senest Burkina Faso, synker længere og længere ned i ustabilitet. Til trods for årtiers statsopbygning i netop de lande, som oplevede status af donor-darlings, skete destabiliseringen hurtigt.

Vi ser lige nu en tendens til, at fokus kommer på situationer i stater, som har en relation og indflydelse på vores interessesfære, mens stater uden geopolitisk eller resursemæssig betydning får lov til at passe sig selv. Der er ingen, som er villige til at bruge tid og penge på at øve indflydelse på konfliktpartnerne, eller hvis situationen er stabil, på at forebygge latent skrøbelige statsinstitutioner. Man må derfor formode, at antallet af skrøbelige stater med områder, som er utilgængelig for statens egne magtudøvelsesapparat og omverdenen, vil stige i fremtiden, og at der vil komme flere lokale skrøbelige områder i ellers relative stabile lande. Med stor risiko for, at skrøbeligheden vil brede sig national og regionalt, hvis ikke den bliver inddæmmet.

Det er helt sikkert en væsentlig faktor at få inddæmmet konflikter, men det må ikke ske på bekostning af de andre faktorer såsom statslegitimitet, social inklusion eller evne til at stille basale services til rådighed for befolkningen. Det er dem, som er de dybereliggende årsager

Vi har set, hvordan flygtninge og migrantstrømme kan ommøblere det demokratiske landskab i Europa, som heldigvis er godt rustet til at håndtere en potentiel destabiliserende faktor. Men i takt med, at EU får lukket ned for strømmen af flygtninge og migranter, vil andre mindre stabile lande opleve et stigende pres, som kan øge skrøbeligheden. Hvis man sætter en prop i hullet et sted, vil vandet bare flyde over et andet sted, derfor er det vigtig at adressere de underliggende årsager, hvis det skal lykkes.

Konfliktelementet får oftest stor opmærksomhed fra de vestlige lande, og der bliver brugt store summer på at støtte op om sikkerheden i skrøbelige stater. Enten med støtte direkte til sikkerhedsapparatet, hvis staten ellers fremstår nogenlunde demokratisk. Hvis ikke, er det ofte en FN-styrke, som bliver forsøgt indsat. Tit med et meget begrænset mandat, hvor den egentlige effekt er lille.

Det er helt sikkert en væsentlig faktor at få inddæmmet konflikter, men det må ikke ske på bekostning af de andre faktorer såsom statslegitimitet, social inklusion eller evne til at stille basale services til rådighed for befolkningen. Det er dem, som er de dybereliggende årsager.


Top 10 over skrøbelige stater ifølge State Fragility Index 2019:

  1. Yemen
  2. Somalia
  3. Syd Sudan
  4. Syrien
  5. DR Congo
  6. Den Centralafrikanske Republik
  7. Chad
  8. Sudan
  9. Afghanistan
  10. Zimbabwe

Topfoto: Artillerikanon i Aleppo, december 2016. Wikimedia Commons.

Christer Lænkholm har sit virke som humanitær rådgiver i Folkekirkens Nødhjælp hvor han bl.a. arbejder med at analysere og planlægge humanitære indsatser i skrøbelige stater i Asien, Afrika og Mellemøsten.

Christer har i næsten 20 år arbejdet med at forstå og afhjælpe sårbare personers behov efter naturkatastrofer og konflikter herunder internt fordrevne og flygtninge.

De seneste 5 år har han arbejdet med, hvordan humanitær hjælp kan effektiviseres ved hjælp af ny teknologi i kombination med uddeling af penge, og hvordan den humanitære sektor kan udvikle sig til at adressere fremtidens behov.

Han er Danmarks førende ekspert indenfor uddeling af penge som nødhjælp med en plads i Cash Learning Partnerships (CaLP) tekniske arbejdsgruppe som rådgiver UNHCR, WFP UNICEF, regeringer, Røde Kors og internationale NGO’er i brugen af penge som nødhjælp. Han er desuden med i et udvalg, som skal analysere og rådgive omkring, hvordan finansiel nødhjælp ser ud i 2030.

Privat og gennem arbejdet har Christer besøgt mere end 75 lande og prøver altid at forstå dybden af den politiske situation i det land, han besøger.

Seneste artikler om Internationalt