SOCIALPOLITIK // ANALYSE – Hvordan er idéen om social tryghed og fælles ansvar blevet forvandlet til individuelle pligter og private løsninger? I denne todelte analyse undersøger Peter Bundesen overgangen fra velfærdsstat til velfærdssamfund – med fokus på kontanthjælp, beskæftigelsespolitik, familie-, ældre- og handicapområdet. Første del stiller skarpt på ydelsessystemet og arbejdsmarkedet.
Er idéen om, at Danmark bør have en social velfærdsstat med fokus på “forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel” for alle borgere, gået i graven hos de dominerende politiske kræfter? I dag taler både politikere og eksperter om “velfærdssamfund” i stedet for “velfærdsstat”. Men hvad betyder det reelt for borgernes tryghed og sociale rettigheder?
I SVM-partiernes fælles regeringsgrundlag hedder det, at man vil bevæge Danmark ”fra velfærdsstat til velfærdssamfund”. Efterfølgende er statsministeren vendt tilbage til temaet og har bekræftet formuleringen i en kronik i Politiken fra sidste år. Her tilslutter hun sig de borgerlige partiers positive holdning til velfærdssamfundet og negative overfor velfærdsstaten.
Ændringerne har været mest tydelige inden for kontantydelser til personer, som ikke er eller kun delvist er i beskæftigelse
Enhver henvisning til Socialdemokratiets rolle i skabelsen af velfærdsstaten var fraværende. Dog ulejligede Mette Frederiksen sig ikke med nogen nærmere præcisering af, hvad hun ser som de væsentlige forskelle mellem en velfærdsstat og et velfærdssamfund. Det blev kun til løse formuleringer om, at når det kommer til velfærd, så tror hun mere på samfundet end på staten.
For at forstå de socialpolitiske ændringer, der er sket de sidste 30-40 år, vil jeg prøve at tegne et samlet billede af udviklingen og hermed angive hovedtrækkene i den nye socialpolitiske orden, som er udviklet. Ændringerne har været mest tydelige inden for kontantydelser til personer, som ikke er eller kun delvist er i beskæftigelse. Det kan være midlertidige eller mere permanente ydelser. Ændringerne vedrører både tildelingskriterier og niveauet af ydelserne
Fra tryghed til incitament
I Socialreformen fra 1970’erne var det grundlæggende princip, at borgerne skulle være sikret gennem et tryghedsprincip. Dvs. de skulle ikke gå væsentligt ned i indkomst, hvis de blev ramt af en socialbegivenhed som fx ledighed, sygdom eller skilsmisse. Samtidig skulle der kompenseres, hvis borgerne havde ekstraordinært store udgifter, fx pga. børn eller funktionsnedsættelser. Social tryghed stod helt centralt. Imidlertid blev denne opfattelse efterfølgende ændret.
Til grund for denne ændring lå en opfattelse om, at velfærdsstaten havde mistet legitimitet hos borgerne, fordi dens fortsatte ekspansion havde medført et uacceptabelt højt skattetryk. Desuden blev det anført, at universelle velfærdsstatslige løsninger var for økonomisk belastende, idet de også blev givet til personer, som ikke havde et trangsmæssigt behov. Samtidig blev det hævdet, at de høje ydelser svækkede de arbejdsløses incitament til at søge arbejde.
Da dagpengene blev til basisydelse
Tidligere søgte man at øge beskæftigelsen ved at stimulere efterspørgslen. Den strategi blev opgivet til fordel for et fokus på arbejdsudbud. Hovedtanken blev derfor, at ledige borgere gennem reducerede økonomiske ydelser kunne motiveres til at komme i arbejde. Det skulle altid kunne betale sig at arbejde. Overførselsindkomsterne blev vanskelige at få tilkendt og reduceret markant i forhold til arbejdsindkomsterne.
Den periode, hvor man kan få arbejdsløshedsdagpenge, er blevet reduceret til 2 år og under visse betingelser til 3 år. Samtidig er genoptjeningsperioden forlænget fra et halvt år til et. Sygedagpengeperioden er ligeledes blevet reduceret til 22 uger. Dog er der her også mulighed for forlængelse. I 1990 var perioden på 2 år.
Dette har også givet øget mulighed for en øget udnyttelse – lovlig eller ulovlig – af arbejdsmigranter. Det organiserede arbejdsmarked er blevet svækket
Den gennemsnitlige kompensationsgrad ved arbejdsløshed for en faglært arbejder er faldet fra 71% i 1979 til 45% i 2023. Samme år blev der dog indført et tillæg, som man under visse betingelser kan modtage de tre første måneder med arbejdsløshed.
Samtidig blev der indført en nedsættelse af dagpengesatsen og dagpengeperioden for dimittender. Sygedagpengenes niveau følger dagpengenes satser ved arbejdsløshed. Fra nogenlunde at sikre opretholdelse af det hidtidige leveniveau er ydelsen blevet reduceret til et basisniveau, hvor man lige kan klare sig igennem. Hvis borgerne vil sikre sig en bedre tryghed, må de sikre sig gennem kollektive og individuelle private forsikringer. Derfor har der været en voldsom stigning i private lønforsikringer.
De skarpere tildelingskriterier har betydet, at flere er faldet ud af dagpengesystemet eller ikke er kommet ind i det. For disse er der udviklet et net af stadig lavere kontantydelser. Tættest på dagpengeordningerne er ydelser, der ikke er afhængige af selv en meget beskeden formue og af ægtefælles indkomst. De gælder for syge efter de 22 uger og personer på ressourceforløb. Herunder er et system af stadig lavere og mere tvangsprægede ydelser.
Et arbejdsmarked i forandring
Det er også værd at påpege, at der ved siden af det organiserede overenskomstdækkede arbejdsmarked er udviklet et ikke-overenskomstdækket prekært arbejdsmarked. Det hænger sammen med, at andelen af organiserede lønmodtagere har været faldende. Godt en tredjedel af lønmodtagerne er ikke medlem af nogen form for fagforening.
Desuden har der været en betydelig stigning i medlemskabet af ”gule” (udenfor hovedorganisationerne) fagforeninger, som nu omfatter 22 % af de organiserede lønmodtagere. De har enten ingen eller kun få overenskomster. Det har betydet, at kun 73 % af den private sektor nu er overenskomstdækket.
Dette har også givet øget mulighed for en øget udnyttelse – lovlig eller ulovlig – af arbejdsmigranter. Det organiserede arbejdsmarked er blevet svækket – især i bunden, hvor det delvist er gået i opløsning. Fogh Rasmussen-regeringens forbud mod eksklusivaftaler har nok været stærkt medvirkende til denne udvikling.
Et nyt princip: Basisydelse og privat supplement
Ved kontanthjælpsreformen i 2024 er der indført tre kontanthjælpssatser: Mindstesatsen på 6.553 kr. pr. måned er for personer, der hverken opfylder opholdskriteriet (at man indenfor de sidste 10 år har opholdt sig i kongeriget mindst 9 år) eller beskæftigelseskravet (og at man skal have været fuldtidsbeskæftiget i mindst 2,5 år).
Grundsatsen har to ydelsesniveauer. Et på 2823 kr. til hjemmeboende personer under 30 år uden børn. Det andet niveau på 6.955 kr. gælder personer under 30 år, som bor i egen bolig. Den forhøjede sats på 12.498 kr. er til personer over 30 år og til 25-29-årige, som har haft mindst 2,5 års fuldtidsbeskæftigelse inden for en tiårs periode. Der er også et børnetillæg og et tillæg til enlige forsørgere. For dem, som ikke opfylder opholds- og beskæftigelseskravet, er der også indført en 37 timers arbejdspligt, som primært skal bestå af deltagelse i nyttejobs.
Barselsdagpenge fra det offentlige er i modsætning til de andre overførselsindkomster blevet forlænget til et år (til deling mellem forældrene)
Institut for Menneskerettigheder har kritiseret kontanthjælpslovgivningen. Det mener, at det er tvivlsomt, om dens laveste ydelsesniveau lever op til Grundlovens krav om, at staten skal sikre et eksistensminimum for alle, som bor i landet. Det stiller også spørgsmålstegn ved, om der er en etnisk diskrimination i arbejdspligten. Hele diskussionen om hvilke grupper, som kan fritages fra arbejdspligten, vidner herom.
Private ordninger supplerer det offentlige
Princippet om at borgerne kun får begrænsede offentlige kontantydelser, som de selv må bygge ovenpå, er også sat i system på pensionsområdet. Her får næsten alle folkepensionens grundbeløb.
Efter en trepartsaftale med regeringen i 1987 aftalte arbejdsmarkedets parter at indføre en arbejdsmarkedspension, der gælder alle overenskomstdækkede lønmodtagere. Man kan faktisk se denne aftale som en væsentlig grundsten i den nye sociale orden: En (i dette tilfælde: delvist) offentligt betalt basisydelse suppleret af private kollektive eller individuelle ordninger.
Tildelingsprincipperne ved tilbagetrækning er også blevet skærpet. Ved Velfærdsforliget i 2006 blev det besluttet, at folkepensionsalderen fra 2024 skulle begynde at stige gradvist med 2 år. Herefter blev den fremtidige folkepensionsalder gjort afhængig af udviklingen i den gennemsnitlige restlevealder for 60-årige. Starttidspunktet blev efterfølgende flyttet frem til 2018. Ved Velfærdsforliget og senere ændringer blev efterlønnen også stærkt begrænset. Det er dog blevet imødegået af, at det gennem en seniorpension er blevet lidt lettere for nedslidte ældre at få førtidspension. Tilsvarende gælder for den selvvalgte Arne-pension, som dog kun er på niveau med folkepensionen.
Barselsdagpenge fra det offentlige er i modsætning til de andre overførselsindkomster blevet forlænget til et år (til deling mellem forældrene). Her gælder det samme princip: en offentlig basisydelse suppleret med en privat overbygning. I dette tilfælde ved at der i mange overenskomster er blevet indført løn i barselsperioden.
Aktiveringsbestræbelserne og nyttejobs
Mens kontantydelser i den tidligere velfærdsstat primært skulle sikre borgernes tryghed ved socialbegivenheder, lå det offentlige bestræbelser på at fremme beskæftigelsen i en øgning af efterspørgslen og i revaliderings- og uddannelsestilbud til rådighed for borgerne. Før århundredeskiftet blev mantraet: Aktivering dvs. et krav om en form for beskæftigelse for at kunne modtage en kontantydelse. Tanken var, at aktivering også ville fremme en øget beskæftigelse på normale vilkår. Fortalerne for aktivering betegnede den som aktiv beskæftigelsespolitik.
Det lyder måske barskt – men selv forligspartierne forventer ikke, at nyttejobs reelt får de mest marginaliserede i arbejde.
Evalueringer har ret entydigt vist, at den primære effekt af aktivering er en skræmmeeffekt på de ledige, som i forvejen er klar til at tage arbejde. De kommer lidt hurtigere i arbejde. For resten af de ikke-beskæftigede betyder den blot mere besværlige leveforhold. Nu bruges den blotte aktivering, i form af nyttejobs, primært som en slags sanktionsforanstaltning over for grupper, der ses, som ikke rigtigt arbejdsvillige. Der er også en øget erkendelse af, at de ofte mangeårige ressourceforløb, som man skal gennemgå, før der kan tages stilling til førtidspension, primært blot udskyder tidspunktet for, hvornår der træffes afgørelse om førtidspension.
Spørgsmålet er nu, hvilken betydning disse reformer og ydelser har haft for arbejdsmarkedets sammensætning og beskæftigelsen i praksis.
Hvad har den nye beskæftigelsespolitik betydet?
I forhold til ydelsessystemet for kontant- og naturalydelser på arbejdsmarkedet tegner der sig nu følgende overordnende billede:
Det offentlige (med)finansierer en basisydelse til normalbefolkningen, når den fx oplever arbejdsløshed, sygdom, fravær af arbejdsevne, barsel og går på pension. Den sikrer, at man generelt lige kan klare sig igennem.
Borgerne kan supplere basisydelsen med private kollektive og individuelle sikringer og dermed opnå en højere grad af tryghed. Der er fortsat beskæftigelses- og hermed uddannelsesrettede indsatser for ikke-umiddelbart jobparate.
For grupper, som ikke er arbejdsløshedsforsikrede, er der et kontanthjælpssystem med gradvist lavere ydelser og forskellige former for beskæftigelsesfremmende indsatser. Samtidig er der for de mest marginaliserede nyttejobs, som primært fungerer som sanktionerende. Det lyder måske barskt – men selv forligspartierne forventer ikke, at nyttejobs reelt får de mest marginaliserede i arbejde.
Har reformerne haft den ønskede effekt?
Det kan være relevant at se på hvordan den nye udbudspolitik for arbejdskraften har virket. Det er ikke helt nemt at afgøre. Men hvis vi ser på tallene, så er beskæftigelsesfrekvensen for den gruppe, som man kan kalde kernearbejdskraften, (de 35-39-årige) ikke steget; men tværtimod faldet. Den var 88 % i 1999 og 84 % i 2024.
Derimod er beskæftigelsesfrekvensen steget meget for de ældre, under og over folkepensionsalderen, og for personer uden dansk indfødsret. Stigningen i de ældres beskæftigelsesfrekvens begyndte imidlertid længe før, Velfærdsreformen blev vedtaget i 2006 og fik virkning fra 2018. Den var allerede tydelig i 1990’erne, hvor folkepensionsalderen blev nedsat til 65 år.
Bestræbelserne på at sikre, at færre får førtidspension har også i høj grad været virkningsløse i forhold til beskæftigelsen. Der er ikke kommet flere i ordinært arbejde af den grund
Så spørgsmålet er, hvor stor betydning den formelle folkepensionsalder har for den faktiske tilbagetrækningsalder.
Det andet store bidrag til den øgede beskæftigelse kommer fra indvandrere og efterkommere, både med og uden vestlig baggrund. Beskæftigelsesbidraget herfra er mere end fordoblet igennem det sidste tiår.
Bestræbelserne på at sikre, at færre får førtidspension har også i høj grad været virkningsløse i forhold til beskæftigelsen. Der er ikke kommet flere i ordinært arbejde af den grund. Dog er antallet af personer, som får tilkendt fleksjobs steget; men omkring en tredjedel af disse er ikke i beskæftigelse.
Ved den sidste ændring i førtidspensionen skulle personer under 40 år ikke umiddelbart modtage førtidspension. Imidlertid er antallet af unge, som får tildelt førtidspension, efterfølgende steget betydeligt. Også i forhold til førtidspension udgør private forsikringer mod tab af erhvervsevne i stigende grad et væsentligt supplement.
Læs den anden og sidste del af Peter Bundesens analyse her.
Læs også Lisbeth Riisager Henriksens kronik “”Hvorfor skal det være så uværdig en kamp at få lov til at leve et tilnærmelsesvist almindeligt liv med handicap?””
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og