EU // ANALYSE – Hvordan kan og skal EU overvinde Ungarns og Slovakiets blokader af de seneste initiativer til støtte for Ukraine: den 20. sanktionspakke mod Rusland og lånet på 90 mia. euro til Ukraine? Under alle omstændigheder viser Orbán-Fico-vetoerne og blokaderne af hjælpen til Ukraine, at ”der er et uomgængeligt behov for en ændret beslutningsarkitektur. Det skal ske, inden den næste udvidelse med Vestbalkan-landene, Ukraine og Moldova gør problemet uopretteligt og permanent,” skriver Morten Kvistgaard.
Det har længe stået højt på min ønskeliste, at Ungarns ministerpræsident Viktor Orbán skulle sendes derhen, hvor det røde peber gror. Det kunne for eksempel være tilbage til Ungarn som oppositionspolitiker, og det kan ske, før vi aner: Når parlamentsvalget i Ungarn den 12. april forhåbentlig fører til Orbáns fald fra magtens tinder.
I denne uge (den 23. februar) steg min antipati mod den ungarske premierminister til nye højder. Her nedlagde han med støtte fra Slovakiets premierminister Robert Fico vetoer mod begge EU’s foranstaltninger (sanktionspakke mod Rusland og EU-lån til Ukraine) til fordel for Ukraine. De to vetoer har effektivt stoppet EU’s hjælp til Ukraine på et helt utilgiveligt kritisk tidspunkt forud for fire-årsdagen for Ruslands brutale fuldskalainvasion af Ukraine.
At Orbán taber valget i april og dermed udgår af ligningen, løser ikke problemet med reglen om enstemmighed. Det ændrer blot, hvem der tager blokade- eller vetofaklen videre. Polen? Frankrig? Italien? Danmark?
Bag Viktor Orbáns anti-europæiske og pro-russiske holdning (citat statsminister Mette Frederiksen) ligger det centrale problem, at EU’s udenrigspolitiske og vigtige finansielle beslutninger kræver enstemmighed. Det giver de enkelte medlemsstater de facto vetoret. For at overvinde den blokering, som Ungarn og Slovakiet har sat op for hjælp til Ukraine, kræves der derfor enten politiske forhandlinger, der fører til enighed med Ungarn og Slovakiet, eller juridiske/institutionelle ændringer, der reducerer eller omgår kravet om enstemmighed.
Der er mange muligheder for EU for at handle aktivt i sagen, men her er to scenarier: Et forventeligt og sandsynligt scenarie og et mere visionært og knap så realistisk scenarie.
Scenarie 1: Rørledningsaftalen
Dette scenarie er umiddelbart det mest realistiske og er en målrettet politisk forhandling mellem EU og Budapest/Bratislava. Det erklærede problem er den beskadigede Druzhba-olierørledning, der fører russisk olie til Ungarn og Slovakiet via Ukraine. Siden slutningen af januar har rørledningen været lukket angiveligt efter et russisk droneangreb. Orbán er utilfreds med Ukraines håndtering af reparationerne af rørledningen og påstår, at det giver Ungarn væsentlige nationale energiproblemer. Han siger endvidere, at Kyiv bevidst forsinker reparationen af rørledningen som politisk pression mod Ungarn.
Scenariet kan se sådan ud: EU formidler en konkret teknisk løsning, hvor Europa-Kommissionen faciliterer reparationshjælp og giver garanti til Ungarn og Slovakiet for transit af den russiske olie, måske under en EU-overvåget mængdemæssig ramme. Ukraine genopretter forsyningen gennem den reparerede rørledning, og Ungarn og Slovakiet dropper deres vetoer, hvorefter begge hjælpepakker vedtages. Det kan muligvis også være med yderligere tiltag for at lokke Budapest, for eksempel hurtigere adgang til indefrosne EU-fonde eller lignende.
Det kan paradoksalt nok være til Orbáns fordel på den korte bane op til valget: Han får genoprettet energiforsyningen, får EU-garantier for energipriser og leverancer og får igen adgang til strukturfondene. Blokaden virkede, og det vil være EU–business as usual. Pragmatisk realpolitik vil Ursula von der Leyen sikkert sige, hvis hun blev spurgt. Javel, problemet for EU (og Ukraine) er, at der er kort tid til, at Ukraine løber tør for penge. Lånet fra EU er afgørende for Ukraines finansiering af både krigen mod russerne og for driften af samfundets institutioner og sektorer. Og det udnytter Orbán naturligvis skrupelløst, og EU må reagere, netop som man plejer: kompromissøgende. Ingen undtagelser lige der.
Vi skal derfor se mod et mere visionært scenarie end et forhandlingsscenarie om en rørledning
Den største risiko ved modellen er imidlertid desværre, at Orbáns krav i virkeligheden er et påskud. Med valget i april, hvor hans parti Fidesz i meningsmålingerne ligger adskillige procentpoint bag det mere EU-venlige oppositionsparti Tisza, har Orbán lanceret en aggressiv anti-Ukraine-kampagne. Han beskylder Kyiv for at stå bag den påståede olieblokade for at vælte hans regering. Han glemmer, at det er hans venner i Kreml, der faktisk ødelagde rørledningen, og stiller derfor også spørgsmålstegn ved netop det på sin sædvanlige direkte facon: Har ukrainerne måske ødelagt rørledningen med vilje for at skade ham? Jeg ved det ikke, men det er måske ikke nok at løse problemet med rørledningen teknisk, hvis Orbáns blokade mod Ukraine-initiativerne har et indenrigspolitisk mål: Kampen for at bevare magten.
Ud over det kortsigtede tekniske fix, som beskrevet ovenfor kan EU også tilbyde målrettede garantier for energisikkerhed, kompensationsfonde eller overgangsstøtte, så Ungarns og Slovakiets energiomkostninger og forsyningsproblemer lettes. For eksempel har EU tidligere frigivet EU-midler for at sikre Ungarns støtte til tidligere sanktioner. Bruxelles kan også tilbyde garantier eller juridiske forsikringer om diversificering af energiforsyningen eller undtagelsesbestemmelser, hvis transitproblemerne fortsætter. Det vil være helt på samme måde, som da EU tidligere sikrede Slovakiets godkendelse af andre sanktioner efter skriftlige garantier om energipriser og forsyningssikkerhed.
Orbán-blokaden er et systemisk problem, ikke personligt
Orbán-problemet er desværre ikke kun et ungarsk problem, uanset valgresultatet i april. Slovakiet er der også. Tjekkiet og andre lande kan nemt overtage rollen som blokadernes mestre. Og det gælder faktisk også for andre emner end støtten til Ukraine: Ikke mindst når vi kommer frem til konkrete forhandlinger om EU’s budget efter 2027.
Det er den mere dybtliggende pointe her. At fremstille den aktuelle krise som Orbán-problemet eller Orbán-blokaden, som jeg har gjort det, er formidlingsmæssigt bekvemt, men reelt vildledende. Slovakiet under Fico gør det samme med en anden retorik. Tjekkiet under Babiš har vist samme vilje til at spille blokeringsspillet selektivt. Polen under PiS gjorde det i årevis med hensyn til retsstatsprincippet. Og når det gælder budgetspørgsmål specifikt, hvor vi kan se den næste store beslutningskrise for os, kan blokeringskoalitionerne skifte fuldstændigt. Dynamikken mellem nettobidragsydere og nettomodtagere til EU’s budget skaber en helt anden gruppe af potentielle ballademagere end krigen mellem Ukraine og Rusland.
Strukturelt betyder det, at EU’s problem med enstemmighed ikke handler om aktører, som manøvrerer efter egne interesser, og som kan presses til at efterkomme reglerne mod tilstrækkelig politisk og økonomisk kompensation eller for egen vinding. Præcist som udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen sagde i et interview på vej til en mindehøjtidelighed i København forleden.
Det handler derimod om en regel, der systematisk belønner den mest uforsonlige aktør i enhver forhandling, uanset hvem dette medlem af fællesskabet/Unionen måtte være på et givet tidspunkt. At Orbán taber valget i april og dermed udgår af ligningen, løser ikke problemet med reglen om enstemmighed. Det ændrer blot, hvem der tager blokade- eller vetofaklen videre. Polen? Frankrig? Italien? Danmark? Budgetforhandlingerne i 2027 vil vise, hvem de blokade- og vetovillige koalitioner vil være til den tid – alt efter hvilke emner der er på dagsordenen: sikkerhedspolitik, landbrug, grøn omstilling, migration. Vælg selv.
Scenarie 2: Forstærket samarbejde som standardværktøj, ikke som en undtagelse
Vi skal derfor se mod et mere visionært scenarie end et forhandlingsscenarie om en rørledning. I øjeblikket behandles forstærket samarbejde som en sidste udvej, der kun bruges modvilligt af EU, men som er en vigtig del af det institutionelle instrumentarium, som er formuleret i traktaten. I dag er det administrativt vanskeligt at bruge for netop at beskytte enstemmighedsprincippet, og det er kun brugt i få tilfælde.
At normalisere det og gøre det til den benyttede model, når der ikke kan opnås enstemmig enighed inden for en fastsat tidsramme, vil effektivt give EU mulighed for at fungere som en institution med variabel geometri alt efter emne, og uden at der formelt skabes flere lag af medlemslande.
Blokerings- og vetotruslen fjernes ikke, men den bliver stadig mere irrelevant, når kernegruppen af EU-lande inden for det forstærkede samarbejde bevæger sig fremad, mens andre lande vælger ikke at deltage. Kernelandene handler proaktivt og strategisk og gør dermed EU til den geopolitiske stormagt, vi gerne vil have, at EU skal være.
Over tid skaber dette scenarie et internt organisk pres: Et medlem, der udelukkes fra områder med forstærket samarbejde, mister naturligvis vetoretten på det pågældende område specifikt, mister indflydelse mere generelt, taber fordele ved markedsadgang og vil se sin politiske relevans reduceret. Det er et stærkere incitament end økonomiske sanktioner med fastfrosne strukturfonde.
Traktatreformen er nødvendig
De to ovenstående scenarier kan forfølges gennem eksisterende lovgivning kombineret med kreativ juridisk fortolkning. Det samme kan andre muligheder såsom opsplitningen af sanktionspakken i delelementer, der ikke kræver enstemmighed, men kan besluttes med kvalificerede flertalsafstemninger, og det kan genovervejes at bruge de indefrosne russiske midler i Belgien. Men den rene proaktive løsning kræver en traktatændring, som i sig selv kræver enstemmighed. Dette er den cirkulære fælde, EU er fanget i.
Beslutningsarkitekturen i EU har endnu ikke vist noget godt svar på dette paradoks. At finde en løsning vil kræve en ny slags politisk mod
Den mest realistiske vej ud af den fælde er, som jeg ser det, sandsynligvis knyttet til EU-udvidelsen med Vestbalkan-landene, Ukraine og Moldova. EU kan ikke på ansvarlig vis optage flere medlemmer, hvoraf flere af de nuværende regeringsledere (Vučić i Serbien, Kurti i Kosovo, Rama i Albanien og andre) vil få Orbán til at ligne en amatør, uden at reformere sin beslutningsstruktur. Reformen er en forudsætning snarere end en konsekvens af udvidelsen.
Konklusionen er denne: EU blev etableret på den antagelse, at medlemskab i sig selv ville være et tilstrækkeligt incitament for, at medlemslandene ville overholde fælles normer, og at konsensus var den rette beslutningsmodel for de få homogene vestlige demokratier bag dannelsen af EU. Den antagelse har i dag slået fejl. Et lille antal regeringer har opdaget, at de omdømmemæssige og økonomiske omkostninger ved manglende overholdelse af fælles værdier og ved forfølgelse af afvigende politiske mål er håndterbare og kan føre til andre politiske gevinster. Vetoretten er mere værdifuld politisk og økonomisk end EU-partneres velvilje. Beslutningsarkitekturen i EU har endnu ikke vist noget godt svar på dette paradoks. At finde en løsning vil kræve en ny slags politisk mod, som EU historisk ikke ofte har udvist, men som med dagens opbrud i verdensordenen er særdeles påtrængende.
Paradoksalt nok kan Orbán-Fico-vetoerne og blokaderne af hjælpen til Ukraine faktisk gøre EU en tjeneste. Det er igen blevet skåret ud i rød ungarsk peber, at der er et uomgængeligt behov for en ændret beslutningsarkitektur. Det skal ske, inden den næste udvidelse med Vestbalkan-landene, Ukraine og Moldova gør problemet uopretteligt og permanent.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og