USA // KOMMENTAR – Onsdag starter USA’s Højesteret, diskussionen om, hvorvidt Donald Trump kan tilsidesætte Kongressen og ensidigt indføre told ved at erklære nødret. Det er en unikt tung og vigtig sag, og mange eksperter forventer et ja fra Højesterets flertal, skriver Annegrethe Rasmussen. Men får præsidenten ubegrænset magt i spørgsmål om told og skatter, vil det flytte afgørende forfatningsmæssig myndighed fra Kongressen til Det Hvide Hus og underminere magtens tredeling i USA.
Dette indlæg er udtryk for skribentens holdning. Alle holdninger, som kan udtrykkes inden for straffelovens og presseetikkens rammer, er velkomne, og du kan også sende os din mening her.
Det er ikke for meget at sige, at USA’s forfatning er til eksamen i denne uge.
For onsdag starter den amerikanske højesteret en sag, der ikke bare er en strid om Donald Trumps handelspolitiske linje og toldregime, men også om, hvorvidt præsidenten kan tilsidesætte Kongressen ved ensidigt at indføre told og skat via nødret og på den måde ændre den forfatningsmæssige balance mellem lovgiverne og Det Hvide Hus.
Kan en præsident ensidigt indføre told i stor skala uden tidsbegrænsning ved simpelthen at erklære en national nødsituation, en slags juridisk undtagelsestilstand?
Dermed står Højesteret på tærsklen til at afklare et spørgsmål, der rækker langt ud over handelspolitikken. Det handler lige så meget om den politiske magts arkitektur i USA; et system, som også kaldes for ”magtens tredeling” i den lovgivende, den dømmende og den udøvende magt.
Eller sagt anderledes konkret: Kan en præsident ensidigt indføre told i stor skala uden tidsbegrænsning ved simpelthen at erklære en national nødsituation, en slags juridisk undtagelsestilstand f.eks med henvisning til et handelsunderskud, narkosmugling henover grænsen eller som en reaktion på en politisk udvikling i et land, han ikke bryder sig om?
Trump har med vanlig sans for fanfaren erklæret, at hvis han taber sagen, ”vil USA være et svækket, problemfyldt og økonomisk rod i mange, mange år fremover”. Og klart dramatisk er det da også, hvis Højesteret underkender Trumps magt på området. For så vil dele præsidentens handelspolitiske regime ligge i ruiner, og flere af hans tiltag vil være ugyldige.
Told og skatter besluttes af de folkevalgte
Så omend man kan hævde, at Trump selv har skabt dramaet, så har han utvivlsomt ret i, at det ikke er så lidt, der er på spil. For i over 200 år har USA’s Kongres kontrolleret statens pengepung. Det var et grundprincip, som forfatningsfædrene fastholdt i en reaktion mod britisk enevældig beskatning. Told, skat og afgifter skulle besluttes af folkevalgte og ikke udskrives efter kongeligt forgodtbefindende.
Først efter 1930’ernes toldkrig og heraf følgende økonomiske kaos begyndte Kongressen gradvist at afgive begrænsede beføjelser til præsidenten for at forhandle handelsaftaler. Men rammerne var tydelige: Der var tale om afgrænsede situationer, om loft over indgreb og om kontrolprocedurer.
Her står Trumps hold dog fast på, at nødbeføjelserne kan udstrækkes til også at dække generelle toldsatser. Som præsidenten selv sagde i weekenden: ”Hvis vi ikke har told, har vi ingen national sikkerhed… Toldsatserne har bragt os enorm national sikkerhed.” Og mens Trump ikke selv vil være til stede i retssalen, har finansminister Scott Bessent meddelt, at han vil møde op for at ”understrege, at dette er en økonomisk nødsituation”.
Bessent har samtidig gjort klart over for Reuters, at selv hvis Højesteret underkender brugen af IEEPA, vil regeringen blot skifte værktøj: Tarifferne kan i givet fald fortsætte under andre bestemmelser — blandt andet Section 122 i Trade Act fra 1974, som giver mulighed for brede toldsatser i op til 150 dage, samt Section 338 i Tariff Act fra 1930, der giver ret til at pålægge told på op til 50 procent mod lande, der ”diskriminerer amerikansk handel”. ”Man bør antage, at tolden er kommet for at blive,” siger han.
Den disciplin er siden eroderet, og Trump hævder nu, at loven om de såkaldte ”nødøkonomiske beføjelser” (IEEPA fra 1977) giver ham ret til at pålægge told på enhver vare fra ethvert land med den sats, han selv ønsker, så længe han kalder det en ”nødsituation”.
Teorien har præsidenten anvendt for eksempel med henvisning til handelsunderskuddet og fentanyl-krisen i USA, hvor narkotika, især de dødelige opioider, smugles ind over grænsen. Toldsatserne er blevet justeret efter præsidentens dagsorden enten som belønning eller som straf mod andre regeringer.
Og uanset om man synes om told som politisk værktøj eller ej, er mekanismen afgørende forskellig: Skatter fastsat ved præsidentielt dekret er noget fundamentalt andet end skatter, som er vedtaget af folkets repræsentanter i Kongressen.
En ting er sikkert: At regulere er ikke det samme som at beskatte
IEEPA (The International Emergency Economic Powers Act) blev oprindeligt designet som et værktøj til at fryse aktiver, begrænse finansielle transaktioner og afskære økonomiske relationer til fjendtlige stater. Loven taler om at ”regulere” import i nødsituationer.
Som den officielle hjemmeside for USA’s Kongres selv forklarer, er det et ”åbent spørgsmål” om loven overhovedet kan bruges på den måde, Trump har brugt loven på, eftersom ”ingen anden præsident har brugt IEEPA til at indføre toldsatser tidligere”:
President Donald J. Trump declared a national emergency and announced that he would be imposing a 10% tariff on most imports to the United States and additional duties on certain trading partners. President Trump cited the International Emergency Economic Powers Act of 1977 (IEEPA) (50 U.S.C. §§1701 et seq.) as his underlying authority…. IEEPA authorizes the President to ”regulate” a variety of international economic transactions, including imports. Whether ”regulate” includes the power to impose a tariff, and the scale and scope of what tariffs might be authorized under the statute, are open questions as no President has previously used IEEPA to impose tariffs.
En ting er i hvert fald sikkert: At regulere er ikke det samme som at beskatte. Amerikanske myndigheder regulerer mange markeder løbende, fra værdipapirer til medicin og miljø, uden dermed at få ret til at opkræve skat på disse områder. Og når Kongressen vil give en præsident mulighed for at indføre og opkræve told, skriver politikerne det altid eksplicit, som i sektion 232 om national sikkerhed eller sektion 301 om unfair handelspraksis. I begge disse tilfælde er der tale om klart definerede grænser og ditto kontrolmekanismer.
Denne teknikalitet udgør kernen i argumentet mod Trumps fortolkning: Selvom regulering ikke er det samme som beskatning, forsøger regeringen ikke desto mindre at udvide begrebet ”regulering” til at dække varige skatteindgreb. Og samtidig arbejder den på parallelle spor: En betydelig del af årets nye toldsatser hviler allerede på andre lovhjemler, særligt Section 232 om national sikkerhed og Section 301 om urimelige handelspraksisser.
Den udøvende magt har ofte forsøgt at udvide sin myndighed – domstolen har bremset det
Det er også værd at lægge mærke til, at Højesteret i de seneste år har genbekræftet en central amerikansk doktrin. Nemlig at den udøvende magt ikke kan udvide sin egen myndighed på områder, der har stor politisk og økonomisk betydning uden et utvetydigt mandat fra Kongressen.
Domstolen har allerede anvendt denne linje mod præsidentielle tiltag under corona-pandemien og i forbindelse med eftergivelse af studielån under Joe Biden, hvor et flertal af dommerne vendte tommelen nedad. En toldpolitik, der griber ind i hele verdenshandelen, falder fuldstændig oplagt inden for denne kategori. At udvide IEEPA til at dække dette område vil være en dramatisk forskydning af meningen med loven.
Kongressen skriver ikke sin lovgivning for sjov, når det gælder kerneområder som beskatning
Historien understøtter samme pointe. Ingen tidligere præsident har brugt nødbeføjelser til at pålægge generelle toldsatser. Selv Richard Nixons midlertidige toldtiltag i 1971, der blev indført under et kollaps i det globale valutasystem, hvilede på en anden bestemmelse og fik efterfølgende Kongressen til at præcisere og begrænse præsidentens muligheder. Hvis IEEPA allerede havde givet denne magt, ville lovgiverne ikke have fundet anledning til at lovgive igen.
Kongressen skriver med andre ord ikke sin lovgivning for sjov, når det gælder kerneområder som beskatning. Det er også grunden til, at udfaldet i Højesteret – selv hvis Trump taber – næppe vil bringe den politik til ophør, der har gjort told til Trumps foretrukne udenrigspolitiske og økonomiske instrument.
Flere store aftaler i Asien og Europa er allerede indgået under truslen om nye tariffer, fra Vietnam og Malaysia til Sydkorea, og regeringen fastholder, at indrømmelserne vil bestå uanset dommen. I relation til Kina har Trump-regeringen eksempelvis byttet en midlertidig nedsættelse af tolden på fentanyl-relaterede varer mod kinesisk pause i eksportbegrænsninger på sjældne jordarter – et eksempel på, at toldsatser også fungerer som diplomatisk pression.
Præsidentens udenrigspolitiske magt
Endelig har Trumps advokate også brugt et andet argument om præsidentens udenrigspolitiske frihed. Men heller ikke dette synes at være tilstrækkeligt. For jo, USA’s præsident har vidtgående kompetencer internationalt, men retten til at opkræve skatter er lovgivernes privilegium.
Sagt firkantet: Told er skat, og skat er Kongressens domæne. At anvende ”udenrigspolitik” som den magiske nøgle, der åbner en ladeport om at tilsidesætte dette princip, vil udhule et af forfatningens vigtigste forsvarsværn.
Oven i denne magtforskydning her og nu kan man lægge en vidtrækkende præcedens i form af konsekvenserne af at give grønt lys, der naturligvis også vil gælde for fremtidige (også demokratiske) præsidenter. En ny regering kunne fx, som Wall Street Journal skrev tidligere på ugen, måske erklære ”klimaundtagelsestilstand” og indføre CO2-grænsetold efter forgodtbefindende. Eller en ”forsyningskrise”, der kunne bruges til at beskatte bestemte sektorer. Kongressen ville reelt blive reduceret til rådgiver i skattepolitikken.
Heroverfor indvender fortalerne for at give præsidenten mere magt og større fleksibilitet, at den hårde globale konkurrence kræver evnen til at handle hurtigt. Men hastighed og centralisering retfærdiggør ikke en omskrivning af magtens deling. Kongressen har værktøjerne til at delegere, når og hvis den ønsker det, og alternativet er regering ved proklamation eller dekret.
En kronet præsident Trump?
Det er ikke sjældent, at den amerikanske højesteret skal afgøre et spørgsmål, der berører kernen i republikkens styreform. Men denne sag repræsenterer præcis det.
Det amerikanske system blev netop bygget på princippet om, at magten til at beskatte tilhører folkets repræsentanter, ikke en enkelt konge eller en særlig embedsmand. Det er på tide, at Højesteret minder Trump om præcis det
Opretholdelse af en ubegrænset magt til at opkræve beskatning i nødstilfælde vil normalisere den udøvende magt og effektivt krone USA’s præsidenter med ensidig finanspolitisk myndighed som en anden konge.
Regeringen har bedt landets øverste domstol om at godkende en permanent ændring af USA’s magtbalance – om simpelthen at ophæve Kongressens eksplicitte forfatningsmæssige prærogativ via et dekret, der erklærer, at USA er i ”nødtilstand”.
Men det amerikanske system blev netop bygget på princippet om, at magten til at beskatte tilhører folkets repræsentanter, ikke en enkelt konge, pave eller en særlig ophøjet embedsmand. Det er på tide, at Højesteret minder Trump om præcis det.
Her står Trumps hold dog fast på, at nødbeføjelserne kan udstrækkes til også at dække generelle toldsatser. Som præsidenten selv sagde i weekenden: ”Hvis vi ikke har told, har vi ingen national sikkerhed… Tariffer har bragt os enorm national sikkerhed.” Og mens Trump ikke selv vil være til stede i retssalen, har finansminister Scott Bessent meddelt, at han vil møde op for at ”understrege, at dette er en økonomisk nødsituation”.
Men Bessent gjorde samtidig klart over for Reuters, at selv hvis Højesteret underkender brugen af IEEPA, vil regeringen blot skifte værktøj: Tarifferne kan i givet fald fortsætte under andre bestemmelser — blandt andet Section 122 i Trade Act fra 1974, som giver mulighed for brede toldsatser i op til 150 dage, samt Section 338 i Tariff Act fra 1930, der giver ret til at pålægge told på op til 50 procent mod lande, der ”diskriminerer amerikansk handel”. ”Man bør antage, at tolden er kommet for at blive,” sagde Bessent.
Læs mere om USA og amerikansk politik fra Annegrethe Rasmussen her.Denne teknikalitet udgør kernen i argumentet mod Trumps fortolkning: Regulering er ikke det samme som beskatning. Alligevel forsøger administrationen at udvide begrebet ”regulering” til at dække varige skatteindgreb. Og samtidig arbejder den på parallelle spor: En betydelig del af årets nye toldsatser hviler allerede på andre lovhjemler, særligt Section 232 om national sikkerhed og Section 301 om urimelige handelspraksisser.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og