EU I PUTINS SKYGGE #10 // DANSK FORSVARSPOLITIK 2 – I anden og sidste del af POV’s miniserie beskriver Iben Bjørnsson, hvordan Finland og Sveriges optagelse i NATO fuldbyrder udviklingen hvori Danmark er gået fra frontlinjestat til bagland. Under den kolde krig var Danmark det eneste Østersø-land, der var medlem af NATO. Nu er Rusland det eneste, der ikke er.
Under den kolde krig var Danmark adskilt fra Warszawapagten (Østtyskland og Polen) af blot 40-50 kilometer Østersø på de smalleste steder. Desuden var de danske stræder eneste vej vestover for Warszawapagtens Østersøflåder.
Således blev det at blokere stræderne i tilfælde af konflikt eller krig relativt hurtigt en af Danmarks hovedopgaver inden for alliancen (en funktion også kaldet ’prop i Østersøen’).[1]
Desuden var målet at forhindre, at Danmark blev trædesten for operationer mod Norge og kommunikations- og forbindelseslinjerne over Atlanten. Danmark var også tiltænkt en rolle som NATO-trædesten for særligt luftoperationer videre mod øst.[2]
I NATOs første tiår var der – berettiget – dansk bekymring for, hvorvidt NATO reelt havde mulighed eller vilje til at forsvare særligt de danske øer. Dermed hvilede dansk forsvar i realiteten fuldstændig på den nukleare afskrækkelse, der da også, med doktrinen om massiv gengældelse (massive retaliation) var USA og NATOs primære strategi for at beskytte Europa.[3]
Området mellem krig og fred
Frygten blev afhjulpet med oprettelsen af NATO-kommandoen BALTAP (Baltic Approaches), på dansk Enhedskommandoen, som forenede Danmark og et genbevæbnet Tyskland (NATO-medlem fra 1955), i forsvaret af Slesvig-Holsten og den vestligste Østersø.
BALTAP lå under Nordkommandoen (AFNORTH), men var også forbundet til forsvaret af NATOs centralflanke og blev linket mellem de to.[4]
I 1970 udkom den tids Zilmer-Johns rapport – benævnt Seidenfaden-rapporten efter hovedundersøger, ambassadør Gunnar Seidenfaden – som på bestilling af regeringen analyserede dansk sikkerhedspolitik og kom med bud på fremtidens udfordringer og anbefalinger til at løse dem.[5]
Der var flere anledninger til, at regeringen bestilte rapporten i 1968: den internationale afspænding, som kommissoriet opfordrede til at søge yderligere fremmet gennem en ’aktiv dansk indsats’ var en af dem.
Desuden ønskede man, at Danmarks forhold til NATO blev vurderet, herunder sikkerhedspolitiske alternativer som et nordisk sikkerhedspolitisk samarbejde.[6]
Det kan lyde utroligt i dag, men NATO-traktaten af 1949 kom med en foreløbig mulighed for udmeldelse efter 20 år – det vil sige, at der op til 1969 var nogen debat om, hvorvidt Danmark skulle forblive i NATO, da der stadig var stemmer som foretrak neutralitet.
Kommissoriets ordlyd havde formentlig primært til sigte at lægge den diskussion i graven, herunder ved at påpege det urealistiske i et nordisk forsvarssamarbejde, hvilket da også skete.[7]
En af rapportens nyskabende elementer var introduktionen af ’det grå niveau’ i dansk forsvar.
I overensstemmelse med den ny NATO-strategi, flexible response, skelnede rapporten mellem det strategisk nukleare, det taktisk nukleare, det konventionelle og altså det grå niveau, som blev beskrevet som ”området mellem krig og fred, som karakteriseres ved en spændingstilstand, hvor man i begrænset omfang anvender militære midler uden etablering af en egentlig krigstilstand, samt pression, der på en eller anden måde understøttes indirekte af militære midler.”[8]
Dette medførte et øget fokus på krisekommunikation og konsultation i en periode med krise og/eller eskalation, idet et uvarslet ’all-out’ angreb trådte i baggrunden som trussel.[9]
Det medførte et fokus på krisestyring, som var nyt i dansk forsvarspolitik, og der blev nedsat en sikkerhedspolitisk kontaktgruppe, samtidig med at udenrigsministeriets krisestyringscenter blev styrket og opdateret, alt sammen for at sikre bedre krisehåndtering i det ”grå” niveau.
Det “grå” niveau blev nu også tænkt ind som en del af regeringens beredskab før udflytning. Kontaktgruppen kom især til at fokusere på udviklingen i Østersøen, hvor en øget tilstedeværelse fra WAPA’s side af og til skabte anspændte situationer.[10]
Generelt kan Norden gennem den kolde krig dog betegnes som et lavspændingsområde, hvilket delvist blev tilskrevet den ”nordiske balance”, et begreb, der betegnede, at Danmark og Norge var NATO-medlemmer, Sverige neutralt og Finland stod i en udenrigspolitisk pagt (om end ufrivilligt) med Sovjetunionen.
Her kan man nok også nævne Danmark og Norges NATO-forbehold og fælles interesse i at bibeholde lavspænding.
Annekteringen af Krim
Hvor NATO ikke spillede nogen større rolle for selve Østersøen under den kolde krig, har alliancen efterfølgende, spillet en stigende rolle i regionen. Før udvidelserne skete dette bl.a. igennem de såkaldte ‘partnerships for peace’ (PfP) som også har haft aktiv dansk deltagelse.[11]
PfP blev en integrerende kraft på militærområdet, også som ramme for fælles træning og øvelser og integration med ikke-medlemslande (Polen kom med i 1999 og de baltiske lande i 2004).[12]
Regionen har været præget af en øget vestlig integration siden da. I 2008 åbnede et NATO-akkrediteret Centre of Excellence for Cooperative Cyber Defence (CCDCoE) i Estland, et Centre of Excellence for Strategic Communication (StratCom CoE) i Letland i 2014 med Sverige og Finland som partnere og et finsk European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats (Hybrid CoE) i samarbejde mellem EU og NATO og med deltagelse fra alle Østersølande undtagen Rusland.
Det nordiske forsvarssamarbejde NORDEFCO blev lanceret i 2009 og særligt siden 2014 er en række af partnerskabs- og samarbejdsaftaler i dette regi blevet indgået.[13]
Årstallet 2014 er naturligvis ikke helt ligegyldigt i sammenhængen. Med Ruslands annektering af Krim begyndte der allerede i det små et øget fokus på NATOs nærområde inklusiv aftalen fra 2014 om at sætte 2 procent af BNP som mål for forsvarsudgifter.
I 2016 besluttede NATO at etablere en enhanced forward presence (eFP), en multinational styrke med divisioner og kampgrupper opstillet i Polen, Litauen, Letland og Estland. Her har Danmark deltaget siden 2017.
Spørgsmålet er, om man her kunne genoplive den kolde krigs tanker om egentlige regionskommandoer frem for den nuværende struktur med ekspeditionsstyrker i forskellige ’tiers’.[14]
En særligt nordisk/baltisk kommando kunne måske i højere grad sikre koordination og ’pooling’ af styrker og kapabiliteter til et samlet regionalt forsvar frem for, at hvert land opruster på egen hånd ud fra nationale kriterier.[15]
Finland og Sveriges optagelse i NATO fuldbyrder udviklingen, hvor Danmark er gået fra frontlinjestat til bagland. Under den kolde krig var Danmark det eneste Østersø-land, der var medlem af NATO. Nu er Rusland det eneste, der ikke er.
Danmark ligger altså ikke længere som en udsat ’prop i Østersøen’ omgivet af potentielle fjender. Hvor Danmark under den kolde krig havde til opgave at holde ud, indtil hjælpen vestfra nåede frem, er Danmark nu en del af hjælpen vestfra.
Både i form af vort eget personel og materiel og som forbindelsesled eller trædesten for øvrig allieret hjælp – et såkaldt ’staging area’. Med Bertel Heurlins ord er Danmark gået fra at være konsument til producent af sikkerhed i Østersøområdet.[16]
Fundament for de-eskalering
Ifølge Heurlin har den danske politik i Østersøområdet været konsistent trods skiftende omstændigheder: at skabe stabilitet.[17] Spørgsmålet er vel hvordan det gøres bedst.
Ifølge Jørgen Staun kan finsk og svensk medlemskab bære ved til et lokalt sikkerhedsdilemma i Østersøen, og for at afhjælpe det, kunne det være værd at tænke afspændingsforanstaltninger og de-eskaleringsmekanismer ind i en ny regional sikkerhedsstruktur:
”For at afbøde den øgede russiske usikkerhed kan de nordiske lande på sigt, i rammen af NATO, med fordel tage initiativ til at opbygge tillidsskabende foranstaltninger, eksempelvis våbenkontrolaftaler, i stil med dem, der var med at til at forhindre den Kolde Krig i at blive varm.”
Sikkerhedsskabende foranstaltninger kan nemlig andet end blot nedrustning: De kan, som også tidligere anført, hjælpe til med at minimere risikoen for at en krig bliver udløst som følge af fejl, uheld eller misforståelser.
Da ukrainske missildele faldt ned i Polen i november 2022, viste både Rusland og USA/NATO (med enkelte mindre undtagelser) stor vilje til at være tilbageholdende, indtil sagen var opklaret. Denne erfaring viser, at der er et fundament at bygge de-eskaleringsmekanismer på.
Den nordiske balance, der var et omstridt begreb til at begynde med, er endeligt lagt i graven med Sverige og Finlands medlemskab af NATO.
Men det behøver ikke nødvendigvis betyde, at Norden automatisk forvandles til et højspændingsområde: Evangelista nævner specifikt de ny medlemmers erfaring i at opbygge såkaldte ’tillidsskabende forsvar’, altså stærke territorialforsvar af primært defensiv karakter tilsat en omfattende satsning på styrkelse af samfundsmæssig resiliens og forsvarsvilje.[18]
På trods af de nordiske landes baseaftaler med USA har hverken Danmark eller Norge afskaffet atomvåbenforbeholdet. Dette ville formentlig være en sværere diskussion, men den forekommer umiddelbart heller ikke relevant.
For selv om Rusland af og til rasler med den nukleare sabel, synes ingen for alvor at være interesseret i en genoplivning af den kolde krigs terrorbalance og gensidigt sikrede ødelæggelse og spørgsmålet er også om det ville gavne.[19]
At holde Norden de facto atomvåbenfri forekommer som en fornuftig måde at bidrage til fortsat stabilitet på.
Danmarks forsvar
I første halvdel af 1950’erne tredobledes de danske forsvarsudgifter, da Danmark oprustede for at opbygge et nogenlunde balanceret territorialforsvar for at kunne holde skansen, indtil hjælpen forhåbentlig nåede frem.
Med terminologi lånt fra Michael Clemmesen, et såkaldt eksistensforsvar. Derudover skulle man forberede sig på at modtage hjælp vestfra og have infrastrukturen til at støtte dette: et brohovedforsvar.[20]
Ifølge forsvaret selv – ved slutningen af 1950’erne – var et tilstrækkeligt forsvar et, der kunne udføre overvågning og rapportering, have en fredstidsstyrke, der var i stand til at imødegå angreb på dansk territorium og lukke stræderne.
Desuden skulle man hurtigt kunne mobilisere styrker til at forsvare landet og opretholde kommunikation og transport mellem landsdelene.[21] Der var tale om et mobiliseringsforsvar baseret på værnepligt med hærstyrker koncentreret omkring forsvaret af Sjælland og Sønderjylland.
Lukningen af stræderne skulle primært ske ved minering, og til luftforsvaret indkøbtes amerikanske missilsystemer og i 1970’erne F-16 kampfly. Sidstnævnte var også en betydelig styrkelse af det såkaldte afvisningsberedskab, som overvågede og afviste krænkelser af dansk luftrum.
Også til søs havde man den funktion med et fintmasket net af farvandsovervågning og patruljebåde, som kunne følge og om nødvendigt oprette kommunikation eller sendes ud til skibe fra Warszawapagten, både militære og civile, der befandt sig i dansk farvand – sidstnævnte særligt en funktion, der trådte i kraft, hvis de lå stille.
I 1960’erne og 1970’erne efterfulgtes 1950’ernes oprustning af en nedgang i forsvarsudgifterne og det balancerede territorialforsvar blev afløst af en højere grad af NATO-integration. Man vægtede i højere grad brohovedforsvaret over eksistensforsvaret.[22]
I 1980’erne begyndte man desuden at diskutere ”defensivt forsvar” – en tanke om at indrette forsvaret, således at det ikke ville kunne gennemføre offensive operationer.
Dette var en tanke, der primært var populær på den (afspændings)politiske fløj i Danmark. 80’ernes svar på Zilmer-Johns rapporten – Dyvig-rapporten – forudså dog praktiske vanskeligheder ved at implementere et defensivt forsvar i Danmark, både i forhold til opgavefordelingen i BALTAP, men også i forhold til at store dele af dansk forsvar beroede på forstærkninger fra NATO, som formentlig ikke var forenelige med konceptet.
Slutningen på den kolde krig endte dog med at komme diskussionen i forkøbet.[23]
Under hele perioden var det danske forsvar bygget op som et totalforsvar, hvor civile og militære kapabiliteter støttede hinanden. Dette skete ud fra en antagelse om, at en krig ville blive total, altså omfatte og berøre store dele af det civile samfund.
Denne tankegang kom til udtryk ikke blot i opbygningen af civilforsvaret, der skulle beskytte civilbefolkningen, men fra 1950’erne også et civilt beredskab, der skulle sikre regering og samfund.
Det mest bastante udtryk var regeringsbunkeren REGAN Vest, der i dag er museum, men det civile beredskab bestod også af omfattende mere usynlige strukturer til sikring af forsyninger, kommunikation, mv.
Herunder hørte også i mindre grad et psykologisk forsvar, der dog blev omdøbt til presse- og informationsberedskab.
Danmark er et led i kæden
Danmark skulle under den kolde krig have kapacitet til at modtage allierede styrker. Det skal vi stadig, men i denne omgang er vi ikke endestationen, men snarere et led i kæden. Danmark har således en vigtig opgave med at yde ’host nation support’ for styrker, der skal videre østpå.
De danske stræder spiller altså stadig en rolle – men stik modsat: Hvor de under den kolde krig skulle holdes lukkede, så Warszawapagtens styrker ikke kunne komme ud, skal de i dag holdes åbne, så NATOs styrker kan komme ind.
Skulle vi endelig komme i det scenarie, at der var krig i Østersøen og behov for at lukke russiske flådestyrker inde, forekommer andre minebælter mere oplagte i første omgang. Eksempelvis Finland-Estland eller Sydsverige-Bornholm-Polen/Tyskland.
I første omgang er det dog formentlig ikke flådestyrker, Rusland ville satse på for at lukke de danske stræder, men snarere såkaldte Anti-Access/Area-Denial (A2/AD)-kapabiliteter som kystbatterier og luftvåben, kombineret med mindre overfladeenheder.[24]
En genoplivning af den kolde krigs luftforsvar syntes i første omgang at være attraktivt. Her kunne mobile kapabiliteter både til lands, til søs og i luften være relevante. Selv om en basal minelægningskapacitet kan være god at have i baghånden, forekommer dette ikke længere relevant som et af Danmarks hovedvåben.
Risikoen for en storkrig eller et militært angreb på Danmark vurderes lav – men højere for at Rusland tester NATOs sammenhold på andre måder, optræde selvhævdende eller at der opstår skærmydsler i grænseområderne.
Med hensyn til det grå område og hybride midler er dette til gengæld en integreret del af russisk strategi, som allerede udføres nu og her – og hvad angår for eksempel cyberaktiviteter, vurderes trusselsbilledet højt.
I den forbindelse kan man forestille sig flere fremskudte opgaver for danske maritime kapabiliteter i Østersøen, som for eksempel overvågnings- og patruljeskibe.
Danmarks position er ganske vist ikke længere helt så unik med hensyn til indhentning bag fjendens linjer, men der er stadig en god pointe i at være til stede, både for at holde øje med, og afskrække, ’forskningsskibe’ og deslige, der sejler rundt og interesserer sig for kritisk infrastruktur på havbunden.
Her kunne man måske lære noget af den kolde krigs tætte farvandsovervågning og det søbårne afvisningsberedskab.
Sidst er der spørgsmålet om civilt beredskab og krisestyring. Også her synes der i høj grad at være noget at hente: fra sikringen af forsyninger, infrastruktur og kommunikationslinjer, som i øvrigt også er direkte knyttet til spørgsmålet om Danmark som opmarchområde, til krisestyrings- og deeskalations mekanismer til det grå område.
Her kunne man måske studere NATOs doktrin om ’flexible response’ fra 1967, der tilsiger at møde aggression på niveau og tilstræber forskellige afpassede responsmuligheder, både under og over tærsklen for krig.
Og netop fordi områderne flyder sammen kunne der være en idé, også i Danmark, i at genoplive det særlige nordiske totalforsvars-’brand’: Vores svenske og norske naboer har allerede gjort det, og finnerne gik aldrig rigtig væk fra det.
Når der bl.a. i NATO og EU tales om en ’whole of society’-approach, forekommer det som gammel vin på nye flasker, i hvert fald i en nordisk kontekst, og også her kunne vi ikke bare have noget at lære af fortiden, men også noget at lære fra os.
Men det kræver, at Danmark kommer op i samme gear som vores nye nordiske allierede. I det hele taget kunne Danmark drage fordel af at tænke nordisk/baltisk frem for nationalt og byde ind med visioner for et regionalt forsvar.
Tanken om et nordisk forsvarssamarbejde var absurd under den kolde krig. Nu står vi i det – spørgsmålet er, hvad vi vil have ud af det.
Europæisk sikkerhedspolitik i Putins skygge
Med krigen i Ukraine og mere usikre signaler fra USA, er forsvars- og sikkerhedspolitikken blevet en helt central del af den europæiske debat.
I dette efterår kigger POV nærmere på de sikkerhedspolitiske udfordringer, som Ruslands invasion af Ukraine har bragt Europa i, og hvad EU-landene gør – både som enkeltlande og i fællesskab – for at imødegå truslen.
Hver onsdag og fredag frem til jul sætter vi fokus på tidens store omvæltninger, der har tydelige tråde til konflikterne i Mellemøsten og globalt.
Læs flere artikler i serien her.
I forbindelse med udarbejdelsen af denne artikel har POV modtaget tilskud af Europa-Nævnet.
[1] Seidenfaden-rapporten s. 277
[2] “Dyvig-rapporten. Danmarks sikkerhedspolitiske situation i 1980’erne med kommentarer og debat”. København: SNU, 1985, 90.
[3] Villaume 1995, chapter 3.3; Borring Olesen, Thorsten, og Poul Villaume. I blokopdelingens tegn 1945-1972. 2. udgave, 1. oplag. Bd. 5. Dansk udenrigspolitiks historie. København: Gyldendal, 2006, pp. 153-156, 159-160, 162ff, 292
[4] Thostrup, S. “Enhedskommandoen”. Tidsskrift for Søvæsen 135 (1964): 209–30, p. 221ff, Villaume & Olesen 2006, pp. 332ff; Villaume, Poul. “Mulig fjende – nødvendig allieret? Vesttysklands rolle i udformningen af dansk forsvars- og sikkerhedspolitik 1950-61”. I Danmark, Norden og NATO 1948-1962, redigeret af Carsten Due-Nielsen, Johan Peter Noack, og Nikolaj Petersen, 147–90. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1991, Danmark under den kolde krig I, chapter 14, Clemmesen 1987, pp. 66-67; Krohn, Axel. “German and Danish Relations after 1945: Soved Problems, Different Views and Close Co-operation”. I German and Danish Security Policies towards the Baltic Sea Area 1945 until Present., redigeret af Gunnar Artéus og Bertel Heurlin, 13–34. Copenhagen: Danish Institute of International Affairs & National Defence College of Sweden, 1998, P. 29-30; “Dyvig-rapporten. Danmarks sikkerhedspolitiske situation i 1980’erne med kommentarer og debat”. København: SNU, 1985, p. 90
[5] Petersen 2006, s. 170
[6] Seidenfaden-rapporten, første side.
[7] Seidenfaden-rapporten, s. 82, 352-355
[8] Seidenfaden-rapporten, s. 261
[9] Seidenfaden-rapportn 1970, 228-229
[10] Petersen 2006, 169-170
[11] Heurlin, Bertel. Global, Regional and National Security. Copenhagen: Danish Institute of International Affairs, 2001, p. 160-161, 179-180
[12] Zakheim, Dov S. “The Role of Denmark in the Baltic Sea Area: An American View”. I Danish Foreign Policy Yearbook 1998, 27–41. Copenhagen: Danish Institute of International Affairs (DUPI), 1998, p. 29, 32
[13] Schmidt-Felzmann, Anke, og Kjell Engelbrekt 2018, pp. 9-12
[14] Se også Zilmer-Johns rapporten, s. 40, 66
[15] Se også Neretnieks, Karlis. ‘Nato och den nordisk/baltiska regionen – ett strategiskt och operativt bedömande.’ Kungl Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, no. 2 (2024): 96–102, s. 114; Wieslander, Anna. ‘Hur påverkar Sveriges och Finlands medlemskap Nato i High North?’, sst.: 96–102, s. 101.
[16] Heurlin, Bertel. “Denmark’s Security Policy in the Baltic Sea Area After the Cold War”. I German and Danish Security Policies towards the Baltic Sea Area 1945 until Present., redigeret af Gunnar Artéus og Bertel Heurlin, 88–107. Copenhagen: Danish Institute of International Affairs & National Defence College of Sweden, 1998, p. 101-104
[17] Heurlin, Bertel. “Denmark’s Security Policy in the Baltic Sea Area After the Cold War”. I German and Danish Security Policies towards the Baltic Sea Area 1945 until Present., redigeret af Gunnar Artéus og Bertel Heurlin, 88–107. Copenhagen: Danish Institute of International Affairs & National Defence College of Sweden, 1998, p. 98-99
[18] Evangelista, ‘A “Nuclear Umbrella” for Ukraine?’, s. 43
[19] Evangelista, ‘A “Nuclear Umbrella” for Ukraine?’, s. 39-42
[20] Clemmesen, Michael H. “Udviklingen i Danmarks forsvarsdoktrin fra 1945 til 1968”. Militärhistorisk tidskrift, 1987, 7–81, p. 8; “Dyvig-rapporten. Danmarks sikkerhedspolitiske situation i 1980’erne med kommentarer og debat”. København: SNU, 1985, s. 90-95
[21] Clemmesen 1987, s. 48ff, 57ff.
[22] Clemmesen 1987, s. 8, 71
[23] Dyvig-rapporten, s. 98-99
[24] Riber, Johannes. “Russia’s Twenty-First-Century Naval Strategy – Combining Admiral Gorshkov with the Jeune École”. Naval War College Review 75, nr. 3 (2022): Article 6, quote p. 15; Menkiszak, Marek, Jan Strzelecki, Piotr Żochowski, Andrzej Wilk, Maria Domańska, and Iwona Wiśniewska. “Kaliningrad Oblast 2016. The Society, economy and army.” Warsaw: OSW – Centre for Eastern Studies, December 2016.
Modtag POV Weekend, følg os på Facebook – eller bliv medlem!
Hold dig opdateret med ugens væsentligste analyser, anmeldelser og essays i POV Weekend – hver fredag morgen.
Det er gratis, og du kan tilmelde dig her 
POV er et åbent og uafhængigt dansk non-profit medie.
Har du mulighed for at bidrage til vores arbejde? Bliv medlem her
