EU’S ØSTUDVIDELSE #1 // TEMA – Krigen i Ukraine har givet ny fart til EU’s udvidelse og gjort den til et centralt sikkerhedspolitisk projekt. Det sætter den oprindelige logik under pres: “Værdierne … er i dag bremsen, ikke motoren i udvidelsen,” skriver Morten Kvistgaard, som i denne serie gennemgår de enkelte kandidatlande og deres vej mod medlemskab. Hvis alle nuværende kandidatlande optages, vil EU vokse til over 35 medlemslande, men kan EU fastholde sit værdigrundlag i en udvidelse drevet af sikkerhedspolitik?
Min ankomst til Vilnius i Litauen i november 1999 markerede starten på mit professionelle arbejde med EU’s udvidelsespolitik. Jeg var rekrutteret til at hjælpe landbrugsministeriet i Vilnius med at udarbejde landets første EU-medfinansierede investeringsprogram til landbruget.
Ministeriet var befolket med unge medarbejdere. Deres kompetencer var typisk, at de kunne engelsk på et rimeligt niveau. Viden om landbrug og EU var nærmest ikke til stede. Den fandtes naturligvis hos ledelsen, der primært bestod af mænd uden engelskkundskaber og med en faglig arv fra den kommunistiske planøkonomi.
Jeg arbejdede i Litauen med kapacitetsopbygning i flere år. Hurtigt efter fulgte Estland, Letland og de øvrige central- og østeuropæiske kandidatlande. Siden kom Balkanlandene til: Bulgarien og Rumænien i 2007 og Kroatien i 2013. Ni kandidatlande står på spring, som jeg alle har arbejdet i: Albanien, Bosnien og Hercegovina, Georgien, Kosovo, Moldova, Montenegro, Nordmakedonien, Serbien og Ukraine.
Det er vigtigt: Værdierne beskrevet i artikel 2 er i dag bremsen, ikke motoren i udvidelsen
Mit arbejde gennem 25 år danner grundlag for den serie om EU’s udvidelse, jeg indleder med denne artikel om det paradigmeskifte, EU’s udvidelsespolitik gennemgår i disse år fra et projekt drevet af værdier og økonomisk integration til et projekt drevet af sikkerhedspolitik i bred forstand. De efterfølgende artikler vil fokusere på enkeltlande. Jeg starter med Albanien. De øvrige lande følger i alfabetisk orden. Serien afsluttes med en fremadrettet, tværgående analyse. Hvad skal der til fra EU’s side og ikke mindst fra kandidatlandenes side, hvis udvidelsen til EU35+ skal blive en succes? Under hvilke betingelser, hvordan og hvornår? Det er centrale spørgsmål for EU og for kandidatlandene.
Udvidelse er EU’s DNA
At EU arbejder frem mod endnu en udvidelse, ligger defineret i unionens DNA. Det hedder i EU-Traktatens præambel, at EU skal styrke den europæiske identitet og uafhængighed med det formål at fremme fred, sikkerhed og fremskridt i Europa, og at EU skal videreføre processen hen imod en stadig snævrere sammenslutning mellem de europæiske folk.
Siden Romtraktaten fra 1957 har formuleringen signaleret, at EU repræsenterer en retningsbestemt bevægelse. Systemet er fra starten designet til at arbejde frem mod større integration, både geografisk, økonomisk og værdimæssigt. Det betyder modsat også, at fravær af den energi, der skaber mere integration, er stilstand, og i en dynamisk verden er stilstand lig med tilbagegang.
Det fremgår endvidere af traktatens artikel 2, at EU bygger på fundamentale værdier: respekt for menneskerettighederne, frihed, demokrati, ligestilling og retsstaten. Artikel 3 sammenfatter EU’s mål: at fremme freden, sine værdier og befolkningernes velfærd. Endelig siger artikel 49, at enhver europæisk stat, der respekterer EU’s værdier og arbejder for at fremme dem, kan ansøge om medlemskab af Unionen. Formuleringerne i præamblen og i de tre fremhævede traktatartikler udgør fundamentet, den logik, udvidelserne bygger på, både historisk og i dag.
I en tale til Europa-Parlamentet, 14. januar 2025, henviste kommissær for udvidelse Marta Kos netop til artikel 2 som hjørnestenen i udvidelsen og tilføjede, at hvis EU blot fulgte geopolitikken, ville EU allerede have optaget alle kandidatlandene. Det er vigtigt: Værdierne beskrevet i artikel 2 er i dag bremsen, ikke motoren i udvidelsen, men traktatens logik bekræfter stadig, at traktaten er det grundlæggende fundament, og at geopolitik er sekundært ift. værdierne. Marta Kos understregede også, at europæisk sikkerhed og velstand afhænger af at fuldføre Europas forening, jf. præamblen refereret ovenfor, og hun tilføjede, at kun hvis vi gør det, kan vi sikre fred og frihed. På Tallinn-konferencen i februar 2026 fastholdt hun, at bekæmpelse af korruption og opbygning af demokratiske institutioner er grundlaget for EU-udvidelsen. Og det med god grund. Begge områder kræver store reformer i kandidatlandene.
Som Marta Kos indirekte siger, gennemgår EU’s udvidelsespolitik et farligt paradigmeskifte. Det handler ikke længere primært om at skabe fred ved at fremme og eksportere økonomisk vækst og værdier som demokrati, retsstat, ligestilling og velfærd. Det handler om at sikre sikkerhed og fred i Europa. Og her er økonomi og værdier måske ikke længere tilstrækkelige instrumenter.
I marts i år sagde kommissionsformand Ursula von der Leyen således, at EU må reflektere over, om doktriner (læs principperne), institutioner og beslutningsprocesser har fulgt med den hastighed, verden ændrer sig i? Kan EU’s konsensusbaserede beslutningsmodel være en hindring for EU’s troværdighed som geopolitisk aktør? Svaret er ja, som Ukraines Zelenskyj flere gange har sagt.
Dagen efter blev hun suppleret af formanden for Det Europæiske Råd, Antonio Costa: Udfordringerne af den regelbaserede verdensorden kræver et modsvar, og det er ikke at lade sig rive væk fra principperne, men at fordoble indsatsen for at forsvare dem. Skal vi lade værdierne sejle i den geopolitiske krise, eller skal vi opruste, ikke kun militært, men også værdimæssigt? Det har jeg et klart svar på.
Fakta: Sådan måles EU’s værdigrundlag
Analysen bygger på Verdensbankens Worldwide Governance Indicators (WGI, 1996–2024), som måler kvaliteten af statslige institutioner.
Tre indikatorer anvendes:
- Rule of Law (RoL): I hvilken grad love håndhæves, og om de gælder lige for alle
- Voice & Accountability (V&A): Borgernes mulighed for deltagelse og institutionernes ansvarlighed
- Control of Corruption (CC): I hvilken grad offentlig magt misbruges til privat vinding
Indikatorerne har en score på en skala fra 1–100, hvor 100 er den bedste. Væksten i en indikators score fra år til år kan opgøres i procent.
Udvidelsernes gyldne æra: Økonomi og værdier som drivkraft
I perioden fra 1996 frem til udvidelsen i 2004 var logikken tydelig: Markedsadgang, institutionel transformation og demokratisk forankring formuleret inden for rammerne af Københavner-kriterier (1993) gik hånd i hånd og var udtryk for EU som bannerfører for fredens projekt. Økonomisk integration og værdifælleskab var den bedste garant mod ufred. EU havde et sammenhængende narrativ, hvor integrationen af kandidatlandene og økonomisk gevinst var en belønning for transformation. Dermed var freden sikret. Udvidelsespolitikken var et udenrigspolitisk instrument baseret på EU’s indre logik.
Tilnærmelsesprocessen bestod også dengang i, at ansøgerne skulle opbygge institutioner, der kunne håndhæve EU’s værdier. De ti kandidatlande skulle gennemgå en transformationsproces frem mod optagelse. Fra kommunistisk kommandoøkonomi til demokratisk markedsøkonomi. Processen kan beskrives med de beskrevne WGI-indikatorer. Det var målet, og det var forventeligt, at kandidatlandene ville øge deres WGI-scorer fra 1996 til medlemskab i 2005.
Hvad er der sket? Blev målet nået? Nej, det blev det ikke. Det gennemsnitlige udgangspunkt for de ti kandidatlande og de tre indikatorer var i 1996 en score på 63, lavest for kontrol med korruption. De ti års EU-forberedelse løftede landene til en score på 65, væsentligt under EU14 på 82. Tilnærmelsesprocessen gav en fremgang på 2 point. Blot 3 % på 10 år. Det var ikke imponerende og næppe, hvad EU forventede, men nok til at opnå medlemskab. Det økonomiske rationale både for ansøgerne og for EU vejede tungere end værdierne dengang.
Udvidelseskrise: Træthed, stilstand og tilbageslag
Fra 2005 til 2022 ændrede stemningen sig i EU. Flere faktorer spillede sammen, og jeg mener, at de alle kan kobles til den lave prioritering af værdigrundlaget i 2004. Først og fremmest var der en udtalt institutionel udvidelsestræthed internt i EU-systemet efter den store Øst-udvidelse. Dernæst opstod der folkelig modstand mod tankerne om mere EU-udvidelse på Balkan, end hvad der blev gennemført i 2007 (Bulgarien og Rumænien ) og i 2013 (Kroatien). Endvidere skabte frygten for arbejdskraftmigration, social dumping og tab af fondsmidler politisk modvind i de gamle medlemslande og nærede populistiske kræfter, der så EU som en modstander mere end som et fællesskab, også i Danmark. Endelig var det svært politisk at overvinde befolkningernes dem-og-os-fortælling. Kriminalitet var en faktor her. Enhver østeuropæisk kassevogn set på gaden blev let forbundet med stjålne cykler og tyvekoster.
Hvad skete der med EU’s værdigrundlag – de fælles principper – efter den store udvidelse frem til 2024? Min gennemgang af de tre WGI-indeks for de nye medlemslande viser, at det stort set kun er Estland, Letland og Litauen, der har fulgt op på fremgangen i forberedelsesperioden, og som efter medlemskab fortsat har arbejdet med at styrke reformprocessen. Det kan forklares med unikke forhold for dem. De havde en særlig historisk motivation. Den russiske trussel var ikke abstrakt sikkerhedspolitik, men eksistentiel erfaring. EU- og NATO-medlemskab var strategi for overlevelse, som det er det for Ukraine og Moldova i dag. Det gav politisk konsensus. Reformviljen var drevet af en intern kraft, ikke af en ekstern kraft formidlet af EU.
Modsat de baltiske lande er Ungarn skredet voldsomt ned ad rangstigen, også før Viktor Orbán kom til magten i 2010. Ungarns fald er på hele 25 %. Det er en systematisk demontering af retsstaten under Orbán. Det er værdimæssig erosion i reneste form. Også Malta og Cypern har været dårlige til at bevare forberedelsesmomentum. På enkelte indikatorer som kontrol med korruption falder lande som Polen, Bulgarien og Slovakiet også.
Blandt de gamle medlemslande er det Frankrig og Grækenland, der skrider mest på de tre indikatorer. Frankrig falder samlet med 8 %, mens Østrig og Spanien falder på kontrol med korruption. At Frankrig falder så meget, er dramatisk, fordi det undergraver den implicitte antagelse om, at kernelande er stabile medlemmer af unionen. Faldet afspejler sandsynligvis en kombination af stigende social og politisk polarisering med højrefløjen i fremgang, svækkelse af institutionel tillid og et fundamentalt legitimitetsproblem i det franske demokrati.
På tværs af de tre indikatorer mister flere lande således momentum og glider tilbage fra det værdiniveau, der var gældende i 2005. Anstrengelserne for at imødekomme EU’s krav om værdifællesskab blev afløst af stilstand, efter at medlemskabet var opnået. Der tilførtes ikke tilstrækkelig ny energi til at fastholde landenes indsats til fremme af værdierne.
Som en konsekvens eroderes værdifællesskabet. Landene glider tilbage mod et løsere og måske tomt værdigrundlag. Paradokset – det såkaldte konditionsparadoks – er, at EU stiller krav til kandidatlandene for at opnå medlemskab, men stiller ikke krav til, at landene, når de er medlemmer, skal fastholde og udbygge deres indsats. Selve optagelsen fjerner den stærkeste løftestang. Kandidatlandet har fået sin belønning, og incitamentet forsvinder. De demokratiske gevinster, der blev skabt under pres fra tiltrædelsesprocessen, kan rulle tilbage, fordi der ikke længere er noget at vinde. Og det sanktioneres ikke. Det opfattes også af Viktor Orbán, der har udtalt, at EU falder sammen for øjnene af os, og af Emmanuel Macron, der har sagt, at EU vil dø, hvis der ikke ageres. USA’s vicepræsident, J.D. Vance, sagde det samme på sikkerhedstopmødet i München i 2025. Truslen kommer ikke udefra. Den største trussel kommer indefra, men naturligvis sagt i en diametralt modsat mening i forhold til Macrons.
Hvordan ser forberedelsesprocessen så ud for de nuværende kandidatlande? I gennemsnit har de højnet deres niveau på de tre WGI-indikatorer med 8 % på 19 år, mens EU-gennemsnittet har ligget nogenlunde fast på en score, der er dobbelt så høj som kandidatlandenes. Alt i alt er det beskedne fremskridt, helt som EU’s fremskridtsrapporter også påpeger i november 2025, men dog mere end hvad landene i 2004-udvidelsen kunne præstere.
Vestbalkan-landene har i snart tyve år siddet i en fastfrosset situation. Land efter land har langsommeligt gennemgået reformer, men EU-døren er forblevet på klem. Albanien, Montenegro, Nordmakedonien og Serbien har opfyldt nogle krav uden at rykke nærmere, også fordi andre krav ikke er i nærheden af at være opfyldt, bl.a. inden for sikkerhedspolitik og retsstat. Kosovo og Bosnien har andre problemer. Processen er svær, fremdriften usynlig for befolkningerne, og frustrationen vokser hos kandidaterne og internt i EU-institutionerne. Men i 2022 skete der noget.
Vendepunktet i 2022: Sikkerhedspolitikken overtager processen
Fire begivenheder har katalyseret skiftet i udvidelsesparadigmet. For det første præsident Putins taler, dels til den russiske forbundsforsamling i 2005, dels på det sikkerhedspolitiske topmøde i München i 2007. Talerne var klare advarsler til Vesten om, at Rusland ikke fortsat ville acceptere den geopolitiske situation, der opstod efter Sovjetunionen fald. Ruslands angreb på Georgien i 2008 var det andet signal. Annekteringen af Krim i 2014 var den tredje advarsel, men det var Ruslands fuldskalainvasion af Ukraine i februar 2022, der ændrede alt. Tre måneder efter invasionen fik Ukraine og Moldova kandidatstatus med en hastighed uden historisk fortilfælde. Signalet var entydigt: Udvidelse er nu sikkerhedspolitik.
Den nye logik vender det gamle paradigme på hovedet. Tidligere var gradvis værdimæssig integration belønningen for transformation, og økonomien var garant for fred. Nu er integration instrumentet til at forhindre destabilisering og til at udelukke truslerne fra russisk og kinesisk indflydelse politisk, økonomisk og militært, ikke til at sikre et fælles værdigrundlag.
Kandidatlandene er fra 2022 partnere med betydelige forsvarskapabiliteter og med vigtige leverancer i strategiske forsyningskæder. Det afspejles konkret i retorikken fra Kommissionen og i såkaldt indfaset (økonomisk) integration, der lader kandidatlandene deltage i dele af det indre marked og visse politikker inden fuldt medlemskab: Visumsamarbejde, SEPA-betalinger, roaming, forskning & uddannelse og forsvarssamarbejde i den Europæiske Forsvarsfond, hvor Ukraine er associeret medlem sammen med Norge. Det er sikkerhedspolitik og økonomisk integration, men uden garanti for værdimæssig transformation.
Udfordringer og tendenser ved det nye paradigme
Det sikkerhedspolitiske argument for udvidelse er stærkt, men det skaber nye udfordringer. De værdimæssige betingelser for medlemskab kommer under større pres. Når sikkerhed trumfer værdier, svækkes incitamentet til at stille krav om retsstat og demokrati. Serbien er det tydeligste eksempel. Landets ambivalente positioner ift. Rusland og Kosovo og problemerne med at respektere EU’s værdier har ikke forhindret fortsat engagement fra EU’s side. En anden udfordring er behovet for interne EU-reformer som forudsætning for udvidelsen. En union på 35+ medlemmer kan ikke fungere med de nuværende beslutningsstrukturer. Afskaffelse af vetoretten på udenrigs- og sikkerhedspolitik er uløseligt forbundet med udvidelsen. Det samme gælder håndhævelsen af medlemmernes gensidige loyalitetsforpligtelser.
På positivsiden tæller, at befolkningernes ambivalens i ansøgerlandene er aftaget siden 2022. Der er en positiv tendens i holdningen til EU og til de fordele, som medlemskab dokumenteret fører med sig, når det kommer til øget indkomst, længere forventet levetid, lavere spædbørnsdødelighed. Der er også i dag et flertal i EU-landenes befolkninger, der taler for at fortsætte EU-udvidelsen, især blandt de unge. Danmark er det mest positive land, mens en gammel EU-kæmpe som Frankrig er det mest negative, jf. Frankrigs skred ned ad værdirampen beskrevet ovenfor. Men de gamle udfordringer fra 2004-udvidelsen er der stadig: Bekymringer for korruption og organiseret kriminalitet i kandidatlandene, som Marta Kos sagde i 2025.
Nye tider med nye krav
EU’s udvidelsespolitik har større opbakning i befolkningerne og er mere dynamisk end længe, men på fundamentalt anderledes vilkår end for de tidligere udvidelser. Den sikkerhedspolitiske drivkraft giver ny energi, men kan ikke erstatte den normative kraft, der historisk har drevet udvidelserne. Mens kandidatlandene langsomt bevæger sig frem imod EU’s værdimæssige kerne gennem en transformativ centripetal proces, bevæger nogle medlemslande sig væk fra kernen gennem en centrifugal proces. Det betyder, at EU’s værdimæssige kerne skrumper. EU-projektet kører baglæns.
Spørgsmålet er nu, om udvidelsen kan gennemføres på en måde, der faktisk transformerer ansøgerlandene værdimæssigt og ikke blot absorberer dem, samtidig med at EU både institutionelt bliver opdateret til at modsvare den geopolitiske virkeligheds krav om hastighed og kan håndtere værdiskredet. Det sikkerhedspolitiske argument for hurtig udvidelse er netop en stor impuls til et system, der er begyndt at miste momentum. Men det er ikke ligegyldigt, hvilken slags energi der tilføres. Geopolitisk energi som udtryk for den sikkerhedsdrevne hastværksudvidelse er en anden energikvalitet end den økonomiske og normative energi, der drev 2004-processen. Den kan give systemet fart, men uden at styrke dets indre organisering og sammenhængskraft. Man får et stærkt system med sikkerhedspolitiske impulser, men som samtidig bevæger sig mod værdimæssig erosion og uorden indefra. EU er i øjeblikket ved at tilføre fart, men der behøves også integration og intern organisering.
EU skal rekonstruere institutioner, beslutningsprocesser og fremme integration. Den grundlæggende pointe er, at integration og sammenhængskraft ikke er en tilstand, man opnår, men er omfattet af en proces, man vedligeholder. EU må og skal investere tilstrækkeligt i de centripetale kræfter, sådan at et EU35 ikke roterer sig selv i stykker. Det kræver opgør med vetoretten, sanktioner mod illoyale medlemmer og værdimæssige meritkrav til ansøgerne. Ursula von der Leyen nævner behovet for hurtighed. Costa nævner behovet for energitilførsel til forsvaret af værdier og principper. Det ene sammen med det andet. Om de to energiformer bliver balanceret, vil definere Europa og EU i de næste årtier. Hvis ikke balancen findes, risikerer EU at miste sammenhængskraften, og medlemslandene drives i stigende grad fra hinanden.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og