EU’S ØSTUDVIDELSE #5 // SERIE – Manglende anerkendelse, fastlåst dialog med Serbien og svage fremskridt med retsstat og korruptionsbekæmpelse gør Kosovos vej mod EU længere og mere usikker end nogen anden Vestbalkan-stats. Alligevel gør den sikkerhedspolitiske situation på Vestbalkan Kosovo strategisk vigtig for EU, og Kommissionen fremhæver landet som “en pålidelig partner i europæisk sikkerhed”, skriver Morten Kvistgaard i dette femte indlæg i serien om den næste EU-udvidelse.
Eftermiddagen begyndte roligt og var på sin vis højtidelig og stemningsfuld foran parlamentet i Beograd den 21. februar 2008. Stemningen var afdæmpet, selv om anledningen var alvorlig: Kosovos unilaterale selvstændighedserklæring få dage forinden havde bragt Serbien i opstandelse. Jeg var i Beograd på et job for det serbiske landbrugsministerium og havde valgt at overvære demonstrationen. Der var blandt andet taler af præsident Boris Tadić. Han erklærede straks, at Serbien aldrig ville anerkende Kosovos uafhængighed. Tadić var pro-europæisk, men Kosovo-spørgsmålet forblev en stor udfordring for hans regering – som for alle efterfølgende regeringer, også det nuværende Vučić-regime.
Senere på aftenen slap hooligans volden løs, affyrede romerlys og antændte bål. Derefter fulgte gadekampe, politiets tåregas, ildspåsættelser af forretninger ejet af albanere og angreb på vestlige ambassader, som blev opfattet som symboler på amerikansk og Nato-indflydelse i Serbien. Det genlød af kampråbet “Kosovo je Srbija” (Kosovo er Serbien). Scenen var sat for en konflikt på Balkan, som måske skulle vise sig at blive permanent.
Fra krig til kandidatur: Kosovos uafsluttede rejse
Den unilaterale uafhængighedserklæring var kulminationen på en udvikling, der startede under den jugoslaviske præsident Tito. Kosovo var den sydligste serbiske provins i Jugoslavien og havde siden 1974 haft en relativ autonomi, men albanerne blev systematisk undertrykt af det jugoslaviske system med adskillige voldelige studenteroprør som konsekvens i løbet af 1980’erne. I 1989 afsatte den serbiske præsident Milošević den albanske ledelse i provinsen og indledte en systematisk diskriminationspolitik.
Kosovo-albanernes modstrategi var passiv modstand op igennem 1990’erne, men strategien gav ikke resultat, og Kosovos selvbestaltede befrielseshær greb til våben mod de serbiske politistyrker i 1996. Serbernes modoffensiv ramte civilbefolkningen hårdt. Mellem 10.000 og 13.000 albanere blev dræbt under krigen. 850.000 blev fordrevet til Albanien og Nordmakedonien. Op mod 200.000 serbere flygtede i modsat retning til Serbien og forlod Kosovo permanent.
Den serbiske massakre på 45 albanere i Račak i januar 1999 var det vendepunkt, der gjorde vestlig intervention uundgåelig. Under forhandlinger i foråret 1999 afviste serberne en fredsaftale, og det gav Nato et politisk grundlag for en intervention uden Sikkerhedsrådets mandat. En storstilet Nato-bombekampagne mod Serbien startede i marts og bragte krigen til ophør. Provisoriske selvstyreinstanser blev oprettet fra 2001 under FN-beskyttelse. Vejen til EU var åben for Kosovo.
Kosovos vej mod EU
Kosovos uafhængighedserklæring er anerkendt af 100 lande, herunder USA og de fleste EU-medlemslande, men ikke af Serbien, Rusland, Kina eller EU-medlemsstaterne Cypern, Grækenland, Rumænien, Slovakiet og Spanien. De fem EU-lande blokerer for kandidatstatus, primært fordi landene har politiske bekymringer for, at Kosovo skaber en slags præcedens for egne territoriale konflikter og separatistiske bevægelser.
EU er i dag afgørende for, at Kosovos reformproces drives frem med økonomisk og teknisk assistance
Kosovo er dermed det eneste Vestbalkan-land uden kandidatstatus, trods ansøgning i december 2022. Kommissionens 2025-rapport understreger, at Kosovos særlige status indebærer, at det hverken har en forhandlingsramme eller en forhandlingsproces. Forholdet mellem Beograd og Pristina er fortsat uafklaret, og selvom EU-mæglede dialoger har produceret adskillige aftaler, er ingen implementeret. På trods af fraværet af egentlig kandidatstatus bevæger Kosovo sig fremad mod medlemskab. Samlet set viser kommissionsrapporten, at Kosovo har opnået en vis forberedelse og en score på 38 %, hvor 100 % er fuldt forberedt, mod 30 % i 2024.
Fra 2024 til 2025 er forberedelsen styrket med en score på 46 ud af 100: En moderat forbedring på 26 % på et år. Kommissionen gentager anbefalingerne fra 2024 og konstaterer, at reformdynamikken er bremset pga. internt politisk dødvande. 2025 betegnes af EU som et tabt år, både for Kosovo og for EU.
Kosovo og EU’s udvidelsesstrategi
EU’s udvidelsesstrategi hviler på tre søjler. Den første er fred og sikkerhed. Den anden er økonomisk vækst og velstand, mens den tredje er opbygningen af demokratiske institutioner, retsstat og sikring af frihed for den enkelte i henhold til EU’s værdigrundlag.
Fred og sikkerhed: EU’s dilemma
Kosovo opretholder frivilligt fuld tilpasning til EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder alle restriktive foranstaltninger mod Rusland og Belarus siden 2022, og fordømmer Ruslands angrebskrig mod Ukraine. I 2024 begyndte Kosovo at levere militær assistance til Ukraine og træner ukrainske soldater. Kommissionen fremhæver dette som et signal om klar forpligtelse til EU’s værdier og som et udtryk for, at Kosovo er en pålidelig partner i europæisk sikkerhed. Den konsekvente udenrigs- og sikkerhedspolitiske tilpasning styrker Kosovos troværdighed som potentielt kandidatland.
Sikkerhedspolitisk er Kosovo interessant for EU af flere grunde. Kosovos uafhængighed fra Serbien forhindrer serbisk kontrol over et strategisk territorium i regionen og dermed indirekte russisk indflydelse. Løsningen af det internationalt uafklarede anerkendelsesspørgsmål gennem EU-medlemskab vil fjerne en primær kilde til ustabilitet på Vestbalkan. USA’s største militærbase i regionen ligger i Kosovo (Natos Camp Bondsteel) og sikrer vestlig militær tilstedeværelse. Endelig er Kosovo rigt på strategiske råstoffer med store kulreserver, zink, nikkel, kobber, bauxit og magnesit.
Økonomisk vækst og velstand: Hvad koster forsinkelsen?
Den anden søjle i EU’s strategi drejer sig om økonomi. EU er i dag afgørende for, at Kosovos reformproces drives frem med økonomisk og teknisk assistance. Siden 2021 har Kosovo modtaget 386 mio. euro fra EU til investeringsstøtte og til kapacitetsopbygning, så landets lovgivning kommer i overensstemmelse med EU’s regler. Hertil kommer udsigten frem mod 2027 til yderligere 822 mio. euro i subsidier og lån under den nye Reform- og Vækstfacilitet. Midlerne er betinget af fremskridt inden for erhvervsrelaterede politikområder og inden for grundlæggende rettigheder og retsstat. Vækstpakken styrker tiltrædelsesprocessen og afventer ikke fuldt medlemskab.
EU hilste regeringsdannelsen velkommen efter mere end et års politisk dødvande
Erfaringen fra nye EU-medlemslande er, at medlemskab skaber vækst og velstand. EU vil derfor stimulere den økonomiske udvikling i Kosovo via adgang til det indre marked for kapital, arbejdskraft, varer og tjenesteydelser. Medlemskabet giver også adgang til struktur- og landbrugsfondene og kan tiltrække udenlandske investeringer. Samtidig vil levevilkårene forbedres. De nye EU-medlemslande har i gennemsnit opnået en højere vækst i indkomst på 1,5 % om året siden 2005, end hvis de ikke var blevet medlemmer. Kosovo mister derfor mellem 1,5 % og 2,0 % i årlig vækst, hvert år medlemskabet forsinkes. I 2025 var bruttonationalproduktet 10 mia. euro. Det betyder, at tabet er 200 mio. euro årligt. Med en indkomst pr. indbygger på 6.500 euro svarer det til mellem 100 og 125 euro per indbygger hvert år.
Og der er andre og betydeligt større tab i sigte: Adgang til EU’s struktur- og landbrugsfonde, adgang til EU’s indre marked og tilstrømning af direkte udenlandske investeringer. Disse tab skønnes at være fire til fem gange højere. Dermed bliver tabet per år, EU-medlemskab trækker ud, op mod 650 euro, eller op mod 10 % af indkomsten per borger.
EU indførte økonomiske restriktioner mod Kosovo i juni 2023 som reaktion på etniske spændinger i de fire serbisk dominerede nordlige kommuner, hvor serbiske borgmesterkandidater boykottede kommunalvalget. I stedet blev albanske borgmestre indsat uden demokratisk opbakning. Det var kilde til alvorlige spændinger. De samlede økonomiske konsekvenser for Kosovo af EU’s restriktioner er mere end 600 mio. euro. Den 5. december 2025 indtrådte nyvalgte serbiske borgmestre endelig i de fire kommuner. Magtoverdragelsen forløb fredeligt og genskabte serbisk repræsentation i det lokale selvstyre.
Magtoverdragelsen betød ophævelse af de økonomiske restriktioner og frigivelsen af støtte fra EU. Den 18. december 2025 meddelte EU-kommissionsformand von der Leyen, at alle restriktioner hæves i begyndelsen af 2026 sammen med 882 mio. euro under EU’s Vækstplan forudsat Kosovos ratificering af aftalerne. Den nye Kurti-regering igangsatte ratificeringen umiddelbart efter tiltrædelsen den 11. februar 2026.
Demokrati under pres: Valgskandaler og korruption
Parlamentsvalget den 9. februar 2025 resulterede i et låst parlament: Albin Kurti vandt med 42,3 %, men det var ikke nok til at danne regering. Derefter fulgte en lang institutionel krise, hvor det ikke var muligt at skaffe flertal bag en regering. Nyvalg blev afholdt den 28. december 2025, hvor Kurti vandt med 51,1 %. Kurtis parti, Vetëvendosje, er et venstreorienteret populistisk parti med en storalbansk profil og har åbent talt om en folkeafstemning om Kosovos forening med Albanien. Vetëvendosje er venstrepopulistisk i sin anti-korruptionsretorik, statssocialistisk i sin modstand mod privatisering, og også nationalistisk i forhold til at skabe gnidninger med nabolandene, især Serbien. Kurti har et nationalt suverænitetsprojekt som omdrejningspunkt snarere end klassepolitik.
Valgresultatet blev imidlertid forsinket pga. udbredt stemmemanipulation. Den centrale valgkommission fandt markante uoverensstemmelser mellem stemmer talt i kommunale optællingscentre og genoptællingen i det centrale resultatcenter. Den 19. januar 2026 beordrede valgkommissionen genoptælling på alle valgsteder. Manipulationen involverede valgkommissærer fra alle større partier. Mange blev tilbageholdt for forfalskede valgresultater, pres, trusler og bestikkelse. Valgkommissionen fastslog, at partiernes samlede stemmeandele var korrekte, men at manipulation fandt sted på kandidatniveau inden for partierne. Den effektive retshåndhævelse er positiv, men skandalen afslører dybe problemer med valgintegritet og underminerer Kosovos demokratiske troværdighed.
Valgkommissionen bekræftede det endelige valgresultat 10. februar 2026. Dagen efter kunne Albin Kurti tiltræde som premierminister. Samme dag godkendte regeringen et lovudkast til ratificering af EU’s Vækstplan. EU hilste regeringsdannelsen velkommen efter mere end et års politisk dødvande. Kurti-regeringen havde ikke kunnet operere fra 23. marts 2025. Reformer stagnerede, og hverken 2025- eller 2026-budgettet blev vedtaget rettidigt. EU’s Vækstplan kunne ikke ratificeres, og Kosovo havde ingen forhandlingskapacitet i Beograd-Pristina-dialogen. Både Kosovo og Serbien manglede politisk kapacitet og vilje til forhandlinger. Aftalen om normalisering fra 2023 er derfor fortsat ikke implementeret.
Partiledelserne kan dermed sikre mandater til loyale kandidater og blokere interne udfordrere. Det adskiller sig kvalitativt fra den klassiske korruptionsmodel
Ifølge en aftale fra 2013 skal Kosovo acceptere en sammenslutning af serbiske kommuner i Kosovo med vidtgående autonomi. Det er en struktur, som Kurti frygter vil skabe en slags stat-i-staten og give parallelle strukturer. Han fastholder derfor sin modstand mod sammenslutningen, mens Serbien insisterer på, at den er en fundamental forpligtelse for Kosovo. EU har presset på for en løsning, men Kurti erklærede i februar, at dialogen med Serbien ikke er hans topprioritet. Normalisering af forbindelserne er et krav for både Kosovo og Serbiens EU-vej, og den fastfrosne dialog er den største strukturelle hindring for Kosovos EU-integration.
Verdensbankens indikator for good governance, Voice & Accountability måler befolkningens syn på regeringens inddragelse af civilsamfundet i den politiske beslutningsproces (Voice) og af institutionernes ansvarlighed (Accountability). I 2024 havde Kosovo en score på 60 ud af 100, mens EU27 scorede 77. De seneste valg har næppe gjort det bedre. V&A er Kosovos stærkeste governance-indikator.
Udgangspunktet i 1996 på 19 afspejler Miloševićs undertrykkende styre over den albanske befolkning. Det er et tal for autoritær kontrol, ikke for Kosovo som politisk enhed. Springet til 55 i 2005 er tilsvarende dramatisk og logisk pga. FN-administrationen efter 1999 og indførelsen af frie valg. Etableringen af provisoriske selvstyreinstanser skabte reelle demokratiske strukturer. Yderligere fremgang til 60 i 2024 er afdæmpet og svarer til, at de institutionelle grundstrukturer er på plads, og at den demokratiske konsolidering er langsommere end i første fase.
Retsvæsenet
En anden af Verdensbankens indikatorer er Rule of Law (retsvæsen). Her er Kosovo kravlet op fra en score på 56 ud af 100 i 2005 til en score på 58 i 2024, hvor EU27 ligger på 75. Forbedringen af RoL er bemærkelsesværdigt beskeden i betragtning af, hvad der er investeret. EU’s rule of law-mission har opereret i Kosovo siden 2008 for at styrke retsstaten. Alligevel er den samlede forbedring fra 2005 til 2024 kun 2 point. Hvad forklarer den lave grad af reelle RoL-forbedringer? En del af svaret ligger sandsynligvis i den tredje indikator om kontrol med korruption.
Korruption
Kontrol med korruption (CoC) er den mest problematiske governance-indikator. Kosovo startede i 1996 på en score på 55 ud af 100, og faldet til 43 ud af 100 i 2005 er udtryk for en veldokumenteret dynamik. Når internationale midler strømmer ind, skabes der ekstraordinære muligheder for korruption. Krigsøkonomiens aktører vekslede militær kapital til politisk og økonomisk kapital. Men stagnationen fra 2005 til 2024 er det egentlige problem. To årtier med EU-integration og formelle anti-korruptionsinstitutioner har ikke flyttet et eneste point på skalaen. Lovgivning vedtages, institutioner oprettes, rapporter godkendes, men den faktiske korruptionsadfærd ændrer sig ikke.
Det er den almindelige borger i Kosovo, der mærker tabet direkte i sin indkomst og mulighederne i livet, og som søger bedre alternativer i udlandet
Her er et aktuelt eksempel. Som anført ovenfor, blev der ved parlamentsvalget i december 2025 manipuleret med stemmeandele på kandidatniveau inden for partierne. At manipulere på kandidatniveau inden for partierne, mens partiernes samlede stemmetal forbliver korrekte, er en operation med det specifikke formål at kontrollere, hvem der opnår mandat, og ikke hvilke partier der vinder. Det er korruption i demokratiets maskinrum. Den demokratiske struktur med flerpartisystem, konkurrerende valg og korrekt aggregerede resultater er intakt. Men den faktiske personsammensætning af parlamentet er delvist bestemt af manipulation. Partiledelserne kan dermed sikre mandater til loyale kandidater og blokere interne udfordrere. Det adskiller sig kvalitativt fra den klassiske korruptionsmodel med stemmekøb, valgsvindel, der ændrer partiresultater, eller undertrykkelse af opposition.
At sådanne manipulationer finder sted, er skandaløst og underminerer troværdigheden af den demokratiske proces, når parlamentet ikke nødvendigvis består af dem, vælgerne faktisk stemte på. At det opdages, er dog et positivt tegn og viser, at kontrollen med korruption er blevet bedre.
Vejen frem?
Kosovo befinder sig i 2026 i en ny politisk fase efter et år helt uden politisk fremdrift. Den nye Kurti-regering fra februar 2026, vedtagelsen af 2026-budgettet og den umiddelbare påbegyndelse af Vækstplan-ratificeringen giver håb om ny fremdrift. EU’s ophævelse af de økonomiske restriktioner fra 2023 efter indsættelsen af serbiske borgmestre i de fire nordlige kommuner og frigivelsen af økonomisk støtte åbner et vindue for substantielle fremskridt. Men samtidig står Kosovo over for alvorlige udfordringer. Den fastfrosne dialog med Serbien og den uløste problematik om Sammenslutningen af Serbiske Kommuner forbliver vigtige hindringer for EU-integration. Det samme gør, at fem EU-medlemsstater ikke anerkender Kosovo.
Kommissionens 2025-rapport tegner et blandet og ret beset et dystert billede. Retsvæsenet og korruptionsbekæmpelsen viser kun begrænset fremskridt, og den politiske baglås har forsinket reformer af retsvæsenet. 2025-rapporten dokumenterer et tabt år for Kosovo, for den enkelte Kosovo-albaner og for EU. Det har vist, at den politiske kultur med hyppige valg og svag evne til at danne koalitioner er en barriere for EU-processen, uafhængigt af de eksterne begrænsninger.
Den manglende kandidatstatus og fraværet af et normaliseret forhold til Serbien er fundamentale strukturelle problemer, der gør Kosovos EU-vej længere og mere usikker end for nogen anden Vestbalkan-stat. Det er den almindelige borger i Kosovo, der mærker tabet direkte i sin indkomst og mulighederne i livet, og som søger bedre alternativer i udlandet. Og der er i øjeblikket ingen realistiske løsninger i sigte.
Kosovo
- Areal: 11.000 km² (DK: 43.000 km²)
- Geografisk placering: I Sydøsteuropa med Montenegro som nabo mod vest, Albanien mod sydvest, Serbien mod nord og øst samt Nordmakedonien mod sydøst
- Økonomi: 6.500 euro i BNP/capita (2025) mod 30.000 euro i EU27 og 68.000 euro i DK
- Befolkning: 1,6 millioner
- Politisk ledelse: Premierminister Albin Kurti fra det socialistiske og markant nationalistiske Vetëvendosje har i dag absolut flertal i parlamentet
- EU’s økonomiske støtte til Kosovo: 385 mio. euro fra 2021 til 2025
Læs også Morten Kvistgaards øvrige indlæg i serien om EU’s østudvidelse her.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og