NY BOG // SAMTALE – Det er de ædleste motiver, som sættes i spil, når beslutningen falder om at yde humanitær bistand i en konfliktzone eller en blodig krig. Sådan forholder det sig i hvert fald principielt, og af den grund er det et ultimativt krav, at nødhjælpen skal være neutral og derfor friholdt fra alle politiske overvejelser og bagtanker. Det handler udelukkende om den nødlidende befolkning, og den skal undsættes, uanset hvor i konflikten den befinder sig. I nyere tid har det imidlertid vist sig stadig vanskeligere at hævdholde denne smukke tanke, og i den sammenhæng står Syrien nok som det absolutte nulpunkt i denne glidende udvikling mod det konstant værre.
TEL AVIV – Den tyske journalist og diplomat Carsten Wieland har skrevet en tankevækkende bog, hvor han minutiøst afdækker en lang række fejltrin i de vestlige donorlandes håndtering af den humanitære krise under den syriske borgerkrig.
”Der har i de senere år været en række tilfælde, hvor den humanitære bistand har slået fejl, og jeg vil nok betegne Syrien som et ekstremt tilfælde,” siger han til POV over en WhatsApp-forbindelse fra Berlin. ”Der blev begået snesevis af fejltagelser i Syrien, og derfor er det vigtigt, at vi netop bruger det syriske eksempel til at tage ved lære. Hvis vi ikke bruger de erfaringer, risikerer vi, at det går helt galt, når den humanitære indsats lige om lidt går i gang i Afghanistan”.
Når den lokale regering selv har skabt den humanitære katastrofe, så spørger man sig selv, om det er det, humanitær hjælp er skabt for? For når det er tilfældet, kan det ikke undgås, at hjælpeindsatsen bliver politiseret
Carsten Wielands tid ved diplomatiet tog form af FN-arbejde i Irak, og på grundlag af de erfaringer underviser han nu i konfliktløsning på New York University, som har et campus i den tyske hovedstad. Han har også travlt i forbindelse med den tyske valgkamp, idet han er mellemøstrådgiver for partiet De Grønne, og sammen med dette har han så formuleret sine tanker i den nye bog Syria and the Neutrality Trap.
Brandvæggen
”Det fungerer sådan, at der er en brandvæg mellem det humanitære og det politiske, når det kommer til nødhjælp”, forklarer han.
”Det er et knæsat princip, at nødhjælpen i konfliktzoner skal være neutral. De politiske hensyn må ikke spille ind, og det kan i mange tilfælde godt lade sig gøre. Det er almindelig praksis, at humanitær bistand går gennem – og i samarbejde – med en lokal regering, men når denne lokale regering selv har skabt den humanitære katastrofe, så spørger man sig selv, om det er det, humanitær hjælp er skabt for? For når det er tilfældet, kan det ikke undgås, at hjælpeindsatsen bliver politiseret.”
Styret så ingen som helst mening i at lade nødhjælpen komme frem – den tjente faktisk kun til at styrke oppositionen, og derfor skulle den forhindres
Det er det, han i sin bog kalder en neutralitetsfælde. Den består i, at en kynisk diktator som Syriens Bashar al Assad beder om humanitær bistand, men spiller sine kort så kløgtigt, at han kan udnytte bistanden politisk for at skaffe sig taktiske fordele i konflikten.
”Dette var, hvad der skete i Syrien. Regimet i Damaskus førte en brutal krig mod en række forskellige oprørsgrupper, og fordi regimet betragtede disse som en integreret del af civilbefolkningen, var almindelige borgere også mål for krigshandlingerne. I centralregeringen var det en bevidst strategi at ramme den civile befolkning, for hvis man udsultede denne, underminerede man også oprørsgrupperne. Styret så ingen som helst mening i at lade nødhjælpen komme frem – den tjente faktisk kun til at styrke oppositionen, og derfor skulle den forhindres.”
Navnlig i de første år efter starten på den syriske borgerkrig i 2012 stod dette som et afgørende problem. Den klassiske model betegnes ”cross line” og består i, at de krigsførende parter lader internationale organisationer krydse frontlinjerne, så de kan nå frem til den nødlidende befolkning. Men Assad tillod ganske enkelt ikke denne praksis, og det betød, at når nødhjælpen ankom til Damaskus, kom den næsten udelukkende civilbefolkningen på den ene side af konflikten til gode.
”Der var en række små ngo’er, som opererede i de dele af landet, som kontrolleredes af oprørsstyrkerne”, tilføjer han. ”Men hertil kom også, at flere af oprørsstyrkerne var islamiske og mentes at have forbindelse til radikal islamisme, hvilket i mange vestlige regeringers øjne udgjorde et problem i forhold til samarbejde.”
Lidt efter lidt indså man nødvendigheden af at få nødhjælpen frem på anden måde, og det er den metode, som betegnes ”cross border”. Den består i at bringe nødhjælpen ind udefra, altså ved at krydse nationale grænser for at nå frem til de områder, hvor nøden var størst, og det var i vidt omfang Tyrkiet.
Der er en række afrikanske eksempler på, at hjælpeorganisationer – med eller uden bedre vidende – har hjulpet oprørsstyrker, ligesom der er eksempler på at oprørsstyrker bevidst har udsultet en lokalbefolkning for at tiltrække sig opmærksomhed og nødhjælp
Dette var imidlertid heller ikke uden problemer, for tyrkerne var jo selv en del af konflikten. Endnu i dag holder Tyrkiet dele af det nordlige Syrien besat, og tyrkerne blev parthaver i borgerkrigen, fordi denne også kom til at omfatte det kurdiske spørgsmål, som i årevis har været en del af Tyrkiets egne, interne problemer.
”I mange donorlande traf man den beslutning, at så længe nødhjælpen blev leveret, havde man gjort sit”, siger han. ”Men i forbindelse med Syrien så vi, at neutralitetsprincippet på mange måder har spillet fallit.”
Lærestykket fra Biafra
Det hele er resultatet af en lang udvikling. Berlinmurens fald i 1989 og den kolde krigs ophør har gjort verden mere kompliceret at navigere i, men går vi et stykke længere tilbage i tiden, bliver krigen og krisen i Biafra ofte anset for at være et vendepunkt – dér hvor politiseringen af nødhjælpen for alvor begyndte at sætte ind.
”Et år efter at rebellerne i 1967 havde erklæret uafhængighed for Biafra, havde de nigerianske regeringsstyrker presset oprørstropperne, så de reelt var lukket inde i en enklave. Situationen for civilbefolkningen var kritisk, men som nødhjælpen blev lagt an, førte det til, at krigen rent faktisk blev forlænget i yderligere to år, så den først sluttede i 1970,” siger Carsten Wieland.
Han påpeger eksempelvis, at en ung læge ved Røde Kors, Bernard Kouchner, pustede til flammerne med sine beretninger om, at det muslimske Nigeria anrettede folkedrab på de kristne i Biafra, og dette underbygger han med, at visse af de hovedsagelig kristne hjælpeorganisationer benyttede nødhjælpen til at smugle våben ind til oprørsstyrkerne. Kouchner blev senere fransk udenrigsminister, og umiddelbart efter Biafra-katastrofen var han med til at grundlægge organisationen Læger Uden Grænser.
Efter Biafra er der en række afrikanske eksempler på, at hjælpeorganisationer – med eller uden bedre vidende – har hjulpet oprørsstyrker, ligesom der er eksempler på at oprørsstyrker bevidst har udsultet en lokalbefolkning for at tiltrække sig opmærksomhed og nødhjælp. Etiopien, Somalia, Sydsudan, Liberia, Sierra Leone og Rwanda hører til på denne liste.
”Hvad der skete i Biafra, er uden tvivl noget, regimet i Syrien har kunnet bruge som narrativ om humanitære organisationer, der hjælper oprørere til sejren”, forklarer Wieland. ”Forskellen er dog, at den syriske regering lagde for ved at dræbe ubevæbnede civilister i massivt omfang, og der er tale om folk, som ikke havde til hensigt at gribe til våben, og i begyndelsen af konflikten endda var tøvende overfor kravet om at afsætte Bashar al Assad. De havde heller ikke noget ønske om løsrivelse fra Syrien, således som det var tilfældet i Biafra.”
Irak og Syrien er to grelle eksempler, hvor resultatet i begge tilfælde var forfærdeligt
Han sætter tal på den dramatiske asymmetri i den syriske borgerkrig. I marts 2020 havde Syrian Network For Human Rights, som står i opposition til regimet, men som formentlig også sidder inde med de mest pålidelige tal, optalt 226.247 civile dødsofre siden starten på den syriske konflikt i 2011. Af disse var godt 88 pct. blevet dræbt af regimet og iranske militser, mens russiske styrker stod for yderlige 3 pct. Omkring 1,8 pct. var blevet dræbt af forskellige oppositionsgrupper, og det er tankevækkende at kun 2,2 pct. af dødsfaldene kan tilskrives Islamisk Stat.
Irak og Syrien
Men hvorfor valgte man så, i første omgang, at satse på at levere nødhjælp gennem regimet i Damaskus?
”Der er grundlæggende to skoler, når verdenssamfundet overvejer indgriben i en konflikt. Den ene argumenterer politisk og den anden vælger legalistiske argumenter. Den politiske lejr bygger på formodningen, at eftersom det var politiske forhold og militær aktivitet, der førte til udformningen af international ret, hvorunder underkategorier som menneskeret og humanitær lovgivning hører, så er det også politik, der skal ligge bag beslutningerne. Det kom til udtryk ved beslutningen om at invadere Irak i 2003, hvilket er et godt eksempel på, hvor galt denne udvej kan gå.”
I tilfældet Syrien var det den legalistiske lejr, som vandt, og det førte til beslutningen om at lade nødhjælpen gå gennem regeringsmagten, altså styret i Damaskus. Det skete mest af alt, fordi der ikke forelå nogen beslutning om andet, eksempelvis fra FN’s sikkerhedsråd. Det er en almindelig holdning hos donorstater, at der ikke må kunne opstå tvivl om de rene humanitære principper, og det er grunden til, at der er en brandvæg mellem de to lejre.
”Det er også en del af forklaringen, at man havde Irak som præcedens”, forklarer han. ”Irak og Syrien er to grelle eksempler, hvor resultatet i begge tilfælde var forfærdeligt.”
Han kalder det en illustrativ modsætning.
”USA invaderede Irak i 2003 for at vælte Saddam Husseins styre. Fra vestligt hold var det en ren politisk beslutning, som blev truffet uden hensyntagen til de humanitære aspekter. Man kan sige, at man traf beslutningen uden skelen til hvad der foregik på den anden side af brandvæggen. I Syrien forholdt det sig lige omvendt. Vesten besluttede at yde humanitær bistand, men beslutningen blev truffet uden at tage højde for tilstanden på den politiske side af brandvægen. Og Bashar al Assad var helt klar over dette, og det udnyttede han til fulde.”
Den aktuelle udfordring ligger i at bevare denne neutralitet i en verden, som bliver stadig mere kompleks
Vil du dermed sige, at Bashar al Assad udmanøvrerede de vestlige beslutningstagere?
Carsten Wieland holder inde et øjeblik. Så svarer han:
”Jo, det gjorde han faktisk. Han var helt klar over, at USA og vesten havde brændt fingrene i Irak, og han vidste, at Obama ville gøre alt for at undgå en gentagelse. Så da vesten besluttede sig for den humanitære tilgang, var han klar over, at den politiske eller den militære lå langt borte.”
Så da Obama erklærede, at Assad ville krydse amerikanernes røde linje og risikere militær indgriben i det øjeblik han anvendte kemiske våben overfor oprørsstyrkerne, brugte Assad det til at prøve grænserne af.
”Assad brugte netop kemiske våben, og som forventet kom der ingen militær reaktion. Obamas røde linje var blevet til en lyserød linje, som Assad ikke behøvede tage alvorligt. Den humanitære bistand fortsatte, men dette er et klart eksempel på neutralitetsfælden.”
Vi er nødt til at gå i dialog med Taleban
Så argumenterer du i virkeligheden for en nedbrydning af brandvæggen mellem det humanitære og det politiske?
”Nej, det gør jeg ikke, for brandvæggen er nødvendig. Det er afgørende at den humanitære bistand forbliver neutral”, siger han.
Den aktuelle udfordring ligger i at bevare denne neutralitet i en verden, som bliver stadig mere kompleks. Syrien er en tydelig tilkendegivelse af dette.
”Vi er nødt til at kigge over på den anden side af brandvæggen, for at se, hvordan der tænkes på den anden side. Bagefter kan brandvæggen genoprettes, men man har fået noget indsigt, som kan være en del af beslutningstagningen.”
Han bliver lidt mere konkret:
”Der er to radikale løsninger, hvis man gerne vil undgå neutralitetsfælden. Den ene er at indrømme, at under så ekstremt ugunstige betingelser vil hjælpeindsatsen ikke længere være humanitær. Den anden er at stille det humanitære arbejde i bero, enten taktisk eller midlertidigt for ad den vej at tilvejebringe en forhandlingsfordel, som det skete i Bosnien i 1993 og Yemen i 2020. Vi vil aldrig få at vide, hvordan det syriske regime havde reageret i 2012, hvis FN og de øvrige internationale organisationer havde truet kollektivt med at trække sig ud.”
Han forudser, at overvejelser som disse snart kan komme på bordet i relation til Afghanistan. Taleban har taget magten, og selv om der ikke længere er åben væbnet konflikt i landet, banker en humanitær nødsituation allerede på døren. Afghanistans udenlandske valutareserver er blevet indefrosset, og allerede nu står det nye styre overfor akut pengemangel for at holde et samfund kørende. Der er stadig varer på byernes markeder, men priserne stiger og store dele af befolkningen trues af sult.
”Når den humanitære hjælpeindsats skal gå i gang, er det derfor af største vigtighed, at vi går i dialog med Taleban,” vurderer Carsten Wieland. ”Taleban står for en rædselsfuld ideologi, men hvis man ikke tager højre for styret og udelukkende går efter en humanitær indsats, ryger man direkte i neutralitetsfælden.”
Han ser god grund til at sammenligne Afghanistan i dag med Syrien i 2012. Som udgangspunkt var Bashar al Assad desperat efter at tiltrække sig nødhjælpen, fordi denne kunne sikre regimets overlevelse. Taleban er trængt på samme måde, og man kan godt forestille sig, at de vil have et tilsvarende syn på humanitær bistand udefra.
”Men fuldstændig som Assad var sikker på at have fat i den lange ende som følge af vestens smertefulde erfaringer fra Irak, føler Taleban også, at de står i en stærk position som følge af amerikanernes utroligt klodsede tilbagetrækning fra Afghanistan.
Donald Trump gik i dialog med Taleban, men han indgik aftale om tilbagetrækning uden af få noget igen. Nu er Taleban sikre på at have fat i den lange ende, og hvis vestlige donornationer rykker ind med humanitær bistand uden at undersøge, hvad der foregår på den politiske side af brandmuren, vil de kunne udnytte bistanden til egen fordel, fuldstændig som Bashar al Assad gjorde det i Syrien.”
Carsten Wieland: Syria and the Neutrality Trap. The Dilemmas of Delivering Humanitarian Aid through Violent Regimes
I.B. Tauris. 182 sider.
Bogen udkom i maj
LÆS MERE AF HANS HENRIK FAFNER HER
Topillustration: Det syriske regime rettede talrige bombeangreb mod den nødlidende civilbefolkning. Foto: Wikimedia Commons
Modtag POV Weekend, følg os på Facebook – eller bliv medlem!
Hold dig opdateret med ugens væsentligste analyser, anmeldelser og essays i POV Weekend – hver fredag morgen.
Det er gratis, og du kan tilmelde dig her 
POV er et åbent og uafhængigt dansk non-profit medie.
Har du mulighed for at bidrage til vores arbejde? Bliv medlem her
