EU’S ØSTUDVIDELSE #10 // TEMA – Krigen har gjort Ukraine til EU’s vigtigste strategiske nabo, men vejen til medlemskab er fortsat forhindret af korruption, reformudfordringer og politiske dilemmaer. Midt mellem sikkerhedspolitiske hensyn og EU’s egne værdier står både Ukraine og Unionen over for et afgørende valg om Europas fremtid.
Mit Ukraine-dilemma tikkede ind på mailen i juni 2025. Et internationalt konsulentfirma tilbød mig at være kandidat som leder på et EU-kapacitetsopbygningsprojekt i landbrugsministeriet i Kyiv.
Før jeg svarede, satte jeg mig ind i situationen i ministeriet, og det var nærmest som et deja vu fra Baltikum i 1999. Forberedelsesniveauet havde den laveste karakter i Kommissionens årsrapport, og EU’s regelsæt for den fælles landbrugspolitik (CAP) skulle udarbejdes fra bunden.
Der var dog én forskel: Størrelsen på det ukrainske landbrugsareal er 20 % af EU’s. En game changer for CAP’en. Mit dilemma var, at jeg har den største respekt for den ukrainske kampvilje og gerne vil bidrage. Men tre år i Kyiv med EU-forberedelse og i et anstrengt politisk klima var ikke attraktivt. Jeg takkede nej.
Ukraines bumlede vej mod demokrati og frihed
Ukraine blev uafhængigt i august 1991. En folkeafstemning i december samme år bekræftede erklæringen med 92 % ja-stemmer; også med stort flertal i Donbas-regionen og på Krim. Siden da har Ukraine zigzagget mellem en vestlig og en russisk kurs med mange bump på vejen. Et lavpunkt indtraf i december 1994, hvor Ukraine opgav sit arsenal af atomvåben til Rusland mod politiske sikkerhedsgarantier bl.a. fra USA.
Kan udfordringerne i Ukraine og i EU løses inden 2030, eller endda før, som Zelenskyj ønsker? Det er meget tvivlsomt
Samme år blev Leonid Kutjma valgt til præsident ved at love tættere bånd til Rusland, opgradering af russisk sprog og økonomisk integration. Kutjma styrkede præsidentmagten balanceret af et oligarki-system funderet i sektor-privatiseringer.
Paradoksalt nok blev Kutjma arkitekten bag en udenrigspolitik, der balancerede mellem Moskva og Vesten. Han underskrev i 1997 aftalerne med Rusland, som gav 82 % af den fælles russisk-ukrainske sortehavsflåde til Rusland.
Som kompensation fik Ukraine eftergivet gæld på russisk gas, og Rusland anerkendte Ukraines grænser. Samtidig udlejede Kutjma en flådebase på Krim til russerne, hvilket banede vejen for annekteringen i 2014. På den anden side underskrev Kutjma også i 1997 NATO-Ukraine-charteret og en erklæring om at arbejde hen mod en EU-associeringsaftale.
Ukraine
Areal: 603.628 km² (DK: 43.000 km²)
Geografisk placering: Østeuropa med Rusland mod øst, Hviderusland (Belarus) mod nordvest, Polen, Ungarn og Slovakiet mod vest, Rumænien og Moldova mod sydvest, og Sortehavet og Azov-havet mod henholdsvis syd og sydøst
Økonomi: 5.000 euro i BNP/capita (2024) mod ca. 32.000 euro i EU27 og 68.000 euro i DK
Befolkning: 44.573.208 (2014), 35-37 mio. efter 2022
Politisk ledelse: Præsident Volodymyr Zelenskyj har haft magten siden 2019. Hans parti Folkets Tjener har absolut flertal i parlamentet efter valget i 2019
EU’s økonomiske støtte til Ukraine: 178 mia. (milliarder) euro fra 2021 til 2026
Efter Kutjma stod præsidentvalget mellem Viktor Jusjtjenko og Viktor Janukovitj. Valgsvindel og forgiftningen af Jusjtjenko udløste de første Majdan-demonstrationer, hvorefter han vandt valget i sidste runde. Regeringsperioden var præget af interne konflikter og banede vej for Janukovitjs comeback i 2010 og førte til en ny tilnærmelse til Moskva med forlængelse af flådebaseaftalen på Krim til 2042 mod rabat på russisk gas (Kharkiv-aftalen).
I november 2013 afviste han at underskrive en associeringsaftale med EU til fordel for en russisk samarbejdsaftale. Det udløste den anden bølge af Euromajdan-demonstrationer med over 100 dræbte. Janukovitj flygtede den 22. februar 2014 og lod døren stå åben for Putin. På få uger annekterede Rusland Krim.
Russiske militser og lokale separatister startede krigen i Donbas, hvor en russisk raketenhed i juli 2014 nedskød det malaysiske fly MH17 med adskillige hundrede dræbte civile flypassagerer som følge.
Internationale forhandlinger blev igangsat i Belarus, men de frøs blot konflikten. På dette bagtæppe vandt Petro Porosjenko præsidentvalget i 2014 med en europæisk dagsorden. Perioden var paradoksal: Krig i Donbas kombineret med en associeringsaftale med EU og oprettelse af Det Nationale Antikorruptionsbureau og Den Specialiserede Antikorruptionsanklagemyndighed.
Ved præsidentvalget i 2019 skiftede magten. Volodymyr Zelenskyj fik 73 % af stemmerne og hans parti Folkets Tjener fik absolut flertal i parlamentet. Zelenskyj var en politisk performancekunstner, der forsikrede, at dialog med Putin ville stoppe krigen, men han tog fejl.
Krigen fortsatte, tabene ved fronten i Donbas steg, og der var ingen udsigt til genvinding af territorium. Dialogen med separatisterne i Donbas blev afbrudt. Rusland indledte den 24. februar 2022 invasionen, som Ukraine stadig holder stand imod med Zelenskyj iført armygrøn sweatshirt som ultimativ krigsleder.
Ukraine og EU’s udvidelsesstrategi
Der er tre temaer, når vi ser på Ukraine og EU. Det ene er landets indsats for at forberede sig på EU-medlemskab. Det andet er EU’s interne dynamikker ved optagelse af nye medlemmer med den størrelse og kompleksitet, som Ukraine repræsenterer. Det tredje er naturligvis krigen mod Rusland.
Lad mig starte på EU-sporet. Ansøgning om medlemskab blev fremsendt den 28. februar 2022, kandidatstatus blev tildelt den 23. juni 2022, og den tekniske åbning af forhandlingerne startede den 25. juni 2024 sammen med Moldova. Kommissionens 2025-rapport over fremdriften i EU-forberedelserne viser, at Ukraine er moderat forberedt og har opnået en score på 44 i 2025, hvor 100 er fuldt forberedt.
Det er en beskeden fremgang på kun 2 point fra 42 point i 2024. På trods af den moderate forberedelse er Ukraine på kort tid og med en voldsom krig kommet op på et niveau, som mange andre lande har brugt årtier på, men der mangler stadig et langt stykke vej.
2025-rapporten er den hidtil bedste vurdering, Ukraine har fået, og som nedenfor er vurderet for hver af udvidelsesstrategiens tre søjler: Fred og sikkerhed, økonomisk vækst og velstand, og opbygningen af demokratiske institutioner, retsstat og sikring af frihed for den enkelte.
Fred og sikkerhed
Ukraine har en høj grad af tilpasning til EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og gennemfører naturligvis alle restriktioner mod Rusland. Ukraine er godt forberedt på området med en score på 80 ud af 100 og præsterede gode fremskridt fra 2024 til 2025. Det høje forberedelsesniveau skyldes den intensive politiske dialog med EU og deltagelse i EU-krisestyring.
EU og Ukraine har underskrevet en fælles sikkerhedsaftale, som udstikker pejlemærkerne for EU’s støtte til Ukraines forsvar, parallelt med enkeltlandenes bilaterale aftaler. EU støtter fuldt og helt Ukraines uafhængighed, suverænitet og territorielle integritet. Den politik betyder også, at EU er den største investor i Ukraines forsvarsindustri. EU og dets medlemsstater har stillet 63,2 mia. euro til rådighed i militær støtte, bl.a. til Den Europæiske Fredsfacilitet og til uddannelse af over 80.000 ukrainske soldater.
Ukraines militære kapabiliteter er åbenlyse. Det samlede militære personel er ca. 5 mio., og mobiliseringen er på 900.000 kamperfarne soldater. Produktion af våben er udvidet betydeligt under krigen med Rusland. Den geopolitiske konfrontation med Rusland dikterer helt åbenlyst, at EU skal styrke sine grænser hurtigst muligt, og Ukraine er den strategisk vigtigste nabo.
Økonomisk vækst og velstand
Den anden søjle i EU’s strategi handler om økonomi. EU støtter Ukraines reformproces med betydelig økonomisk og teknisk assistance. Siden 2021 har EU har hjulpet Ukraine med 178 mia. euro. Et fremtidigt medlemskab af EU vil også rumme store økonomiske fordele for Ukraine. EU vil stimulere den økonomiske udvikling gennem adgang til det indre marked og adgang til struktur- og landbrugsfondene, og vil tiltrække udenlandske investeringer.
Ukraine kan på den anden side bidrage til EU’s økonomi gennem sikre og korte forsyningskæder. Landet har store litiumreserver og er en vigtig potentiel leverandør af sjældne jordarter og metaller. Ukraine har op til to billioner kubikmeter naturgas, hvor Rusland nu kontrollerer cirka 80 %, ligesom Rusland kontrollerer mellem 50 og 100 % af Ukraines mineraler og metaller, bl.a. litium. En fortrængning af russisk besættelse er af åbenlys interesse for både EU og for Ukraine.
Den demokratiske proces
Verdensbankens indikator for Good Governance Voice & Accountability viser befolkningens syn på regeringens inddragelse af civilsamfundet i politiske beslutninger (Voice), og af institutionernes ansvarlighed (Accountability). Bevægelsen i indikatoren er beskeden.
Mediebilledet har været diversificeret, men oligark-domineret, og magten har skiftet hænder flere gange ved valg. Den orange revolution i 2004 er det vigtigste enkeltpunkt i V&A-historien, men den efterlod kun beskedne spor i 2005-tallet. 53 er ikke imponerende for et land, der havde mobiliseret hundredtusinder demonstranter på Majdan. Scoren på 55 i 2025 viser, at de demokratiske fremskridt fortsat er begrænsede, men skal ses i lyset af den gældende undtagelsestilstand.
Retsvæsenet
En anden af Verdensbankens indikatorer er Rule of Law (retsvæsen). Her har Ukraine stort set stået stille. I 1996 scorede landet 41. I 2005 var scoren på 46 ud af 100 og faldt til 45 i 2024, hvor EU27 ligger på 75. Ifølge EU’s fremskridtsrapport ligger Ukraine på nogen forberedelse og med nogen fremskridt fra 2024 til 2025. En stigning på 4 point over 28 år er kandidaternes dårligste RoL-forløb.
Det er dog værd at bemærke, at Ukraines demokratiske institutioner og domstolssystem i høj grad har fungeret under krigen. Det er ikke en selvfølge for et land i krig. Svagheden i RoL er, at domstolskorruption historisk har været et stort problem, og kontrol og tjek (vetting) af de enkelte dommere, som EU kræver, er en langsom proces. Automatisk lukning af straffesager ved udløb af forældelsesfrister er en anden alvorlig bekymring i Bruxelles.
Korruption
Scoren for korruptionskontrol er foruroligende. En forbedring på 6 point over 28 år fra 27 til 33 er stilstand i en periode, der spænder over internationale programmer mod korruption: Etableringen af National Anti-Corruption Bureau (NABU) og Specialized Anti-Corruption Prosecutor’s Office (SAP) i 2015 og High Anti-Corruption Court i 2019. De er alle oprettet under vestligt pres og efterfulgt af EU-kandidatstatus i 2022. Institutionerne og lovgivningen er der, men CC-indikatoren reagerer ikke.
Forklaringen er oligarkstrukturens robusthed. Zelenskyjs sanktionstiltag og konfiskationer af aktiver er aggressive indgreb mod oligarksystemet, som CC-scoren på 33 i 2024 muligvis indfanger effekten af, men det er for tidligt at afgøre, om indgrebene er en grundlæggende ændring af magtstrukturerne, eller de er udtryk for krigens midlertidige statslige magtkoncentration.
EU’s fremskridtsrapport placerer Ukraines forberedelsesniveau for korruptionskontrol på nogen forberedelse, men med begrænsede fremskridt fra 2024 til 2025. Kommissionen siger også, at udviklingen sår tvivl om Ukraines engagement i anti-korruptionsdagsordenen, og der refereres til den såkaldte Midas-sag som det mest alvorlige tilbageskridt i reformprocessen.
Midas-sagen er den største skandale siden invasionen og ramte inderkredsen omkring Zelenskyj. NABU og SAP offentliggjorde i november 2025 resultatet af deres efterforskning. En gruppe omkring det statslige atomkraftselskab havde presset entreprenører til at betale returkommission for at få kontrakter på byggerier af beskyttelsesanlæg.
Op mod 100 mio. dollar blev stjålet på den måde. Anklagemyndigheden peger på Tymur Mindich som organisator. Mindich er medejer af Kvartal 95, der er Zelenskyjs gamle TV-selskab, og han er en personlig ven. Han rejste til Israel kort før ransagningerne, men hvem advarede ham? Han er nu internationalt sanktioneret og eftersøgt.
Den 12. november reagerede Zelenskyj. To ministre blev fyret og anklaget for korruption. De nægtede. Sagen eksploderede den 28. november 2025, hvor NABU og SAP foretog ransagninger hos Andrij Jermak, Zelenskyjs stabschef siden 2020 og den næstmest magtfulde person i Ukraine. Samme dag indgav Jermak sin afgangsbegæring uden at være sigtet. Det er så sket medio maj. Timingen var skrækkelig for Zelenskyj.
Jermak var chefforhandler i fredsprocessen med USA og Rusland, og han var vendt hjem fra møder i Genève med den amerikanske udenrigsminister få dage før. Zelenskyj måtte udnævne en ny forhandlingsdelegation. Den største korruptionsskandale ramte på et tidspunkt, hvor Ukraine forhandlede for sin eksistens med Trump-administrationen.
Men sagen har desværre også en ubehagelig forløber. I juli 2025 forsøgte parlamentet med støtte fra Zelenskyj at vedtage en lov, der ville fratage NABU og SAP deres uafhængighed og underlægge dem den præsidentudnævnte rigsadvokat. Det udløste de største protester siden invasionen. EU udtrykte stærk bekymring overfor Zelenskyj og pointerede, at uafhængige organer som NABU og SAPO er afgørende for Ukraines EU-vej.
Zelenskyj trak loven tilbage inden for en uge. Flere mente, at loven var fremsat for at neutralisere den forestående efterforskning af præsidentkredsen. Sagen er til en vis grad en bekræftelse af dén hypotese. NABU og SAP var i gang med efterforskningen i juli 2025, og lovforslaget kom derfor næppe tilfældigt.
At institutionerne forblev uafhængige af det politiske niveau og få måneder senere leverede et resultat, der væltede en stabschef og to ministre samt sigtede præsidentens tætteste forretningspartner, viser, at anti-korruptionen faktisk virker mod selv magtens kerne.
Primo maj kom det så frem, at Zelenskyjs ven den sanktionerede Mindich er sat i forbindelse med et ulovligt ejerskab af en af Ukraines største droneproducenter, og at han angiveligt skulle have diskuteret et salg af sin andel til De Forenede Arabiske Emirater med den nationale sikkerhedsrådgiver Rustem Umerov.
Hvis den sag også har noget på sig, er det endnu en bekræftelse af, at systemet har det korruptionsproblem, alle indikatorer viser, og at det rækker helt op til præsidentkontoret. EU’s kommentarer efter sagen har været ros til NABU/SAP for deres arbejde som bevis på institutionel modenhed, men også at retsstatskravene ikke kan lempes.
Ukraines vej til EU
Den internationale geopolitiske scene ændredes dramatisk med Trumps tilbagevenden som præsident i januar 2025. Trump ville stoppe krigen på én dag, han tilsvinede Zelenskyj i Det Hvide Hus og fremlagde fredsplaner til Ruslands fordel, som selv Rusland og naturligvis også Ukraine afviste. Forhandlingerne er fortsat i 2026, men uden gennembrud.
Et helt afgørende element for Ukraine i forhandlingerne og i enhver fredsplan er en troværdig sikkerhedsgaranti. Altså en garanti for, at Rusland ikke igen indleder en angrebskrig efter en fredsaftale, og at Vesten vil komme Ukraine til undsætning militært, hvis det sker. Ingen gentagelser af Budapest-aftalen om aflevering af atomvåben eller Minsk-aftalernes tomhed.
I den forbindelse er Ukrainsk EU-medlemskab blevet et centralt element. Ukraine i EU er ikke længere kun en økonomisk og værdimæssig prioritet, men er først og fremmest en sikkerhedspolitisk prioritet, både for Ukraine og for EU.
Ved Sikkerhedskonferencen i München i februar 2026 krævede Zelenskyj en konkret dato for EU-tiltrædelse med henvisning til sikkerhedsgarantien og sigtede mod medlemskab i 2027. EU-lederne var splittede, men Ursula von der Leyen anerkendte Zelenskyjs ønske netop som en juridisk og politisk sikkerhedsgaranti. Men hvad vil det sige?
EU-medlemskab som sikkerhedsgaranti refererer til artikel 42.7 i Traktaten, der siger, at hvis et medlemsland udsættes for væbnet aggression på sit territorium, har de øvrige medlemsstater pligt til at yde al den hjælp, der ligger inden for deres formåen.
Der er et vigtigt forbehold, nemlig at NATO er fundamentet for det kollektive forsvar for de medlemslande, der er NATO-medlemmer. Sammen med Cypern, Malta, Irland og Østrig er Ukraine ikke NATO-medlem. Derfor vil EU-medlemskabet kun give Ukraine en politisk sikkerhed, men ikke en integreret militær garanti af samme karakter som NATO-medlemskab.
Men med Trumps trusler om at forlade NATO har Europa fundet nye positioner. På det uformelle EU-topmøde på Cypern i april blev arbejdet med at lave en operationel køreplan for aktivering af artikel 42.7 sat i værk. Anledningen er et droneangreb fra Hizbollah på en engelsk base på øen i de tidlige dage af Iran-krigen.
Men det videre perspektiv er Ukraines medlemskab af EU. Artiklen er ikke blot ord, som Macron har sagt, og nu skal den gøres klar til handling. Hvis et land angribes, skal EU kunne reagere, ikke kun juridisk, politisk og økonomisk, men også militært, hvis der kan skabes enstemmighed om det. Efter Macrons vurdering bliver artiklen stærkere end NATO’s artikel 5.
Koalitionen af villige er et andet svar på Trump-problemet, og hvor EU’s veto-handicap ved fælles militær intervention er elimineret: Koalitionen er Europas egentlige militære organisation og kan udstationere tropper i Ukraine efter en våbenhvile eller fredsaftale, som garanti mod russisk genoptagelse af fjendtligheder.
Koalitionen er den europæiske militære sikkerhedsgaranti, men det er tvivlsomt, om den har tilstrækkelig afskrækkelseseffekt overfor Rusland uden back-stop fra amerikansk side. Macron kan generøst tilbyde ly under sin atomparaply, men den er næppe tilstrækkelig.
EU kan tale om nuklear sikkerhed, kan også tegne en paraply, der er større end Frankrigs og Englands, men det tager lang tid og koster mange penge at bygge den. På trods af Macrons store ord er afhængigheden af den amerikanske atomparaply intakt i mange år.
Vi kan beskrive et lagdelt sikkerhedssystem: EU-medlemskabet giver dels artikel 42.7-forpligtelsen som en baggrundsgaranti, dels den økonomiske integration i det indre marked, adgang til forsvarsindustrifonden, strukturfonde og energiinfrastruktur og måske med en handleplan for implementering af artikel 42.7.
Det leverer ikke automatisk et tilstrækkeligt militært svar. Koalitionen af villige leverer den operationelle militære tilstedeværelse med tropper på jorden, luftforsvar og efterretning, der skal afskrække russisk genoptagelse af krigen. USA leverer måske back-stop.
Bilaterale aftaler mellem Ukraine og enkeltstater leverer de kvantitative forsvarstilsagn om våben, træning og økonomi. Ukraines egen militære kapacitet er den vigtigste komponent. Ukraines hær er Europas største og mest krigserfarne. Massiv dronekapacitet, egen våbenindustri og fortsat vestlig forsyning skal gøre russisk genoptagelse af krigen umuligt dyr.
Det centrale strategiske problem er derfor, at et EU-medlemskab kan efterlade Ukraine med en sikkerhedsgaranti uden en tilstrækkelig militær struktur til at håndhæve den. I 1994 afleverede Ukraine sine atomvåben til Rusland med sikkerhedsgarantier uden bindende militær forpligtelse. Det afskrækkede ikke Putin. Den nye model risikerer at gentage fejlen.
Udfordringerne uden for slagmarken
Det skal erindres, at Ukraine stadig har store forvaltningsmæssige udfordringer. Det gælder på retsstatsområdet og især i arbejdet med korruptionskontrol. Danmarks linje er klar netop her. Målet er medlemskab i 2030 under forudsætning af, at det ukrainske reformtempo fastholdes.
Danmark har givet udtryk for, at indsatsen mod korruption er afgørende, at danskerne ikke tolererer korruption, og at Ukraine fundamentalt skal bekæmpe korrupt praksis. Det udtrykker, at de fundamentale krav ikke kan forhandles. Heller ikke med det kendte sikkerhedspolitiske pres. Hvis det øges, kan alt se anderledes ud. Balancen kan forskydes mod sikkerhed og væk fra konditionalitet.
Men der er også interne forhold i EU, som kræver opmærksomhed ved et ukrainsk medlemskab. Det gælder først og fremmest beslutningsprocessernes forankring i konsensus eller flertalsafgørelser. Zelenskyjs krav om en dato for medlemskab presser EU til at overveje brugen af såkaldt accelereret politisk tiltrædelse med en forlænget overgangsperiode.
Det betyder optagelse uden fuldstændig gennemførelse af alle kapitler og vil tvinge EU til at genoverveje hele tiltrædelsesrammens logik. Koblingen mellem sikkerhed og EU-medlemskab er en historisk nyskabelse med stor potentiel geopolitisk virkning, men er også en udfordring for det meritbaserede optagelsesprincip.
Et andet internt stridsspørgsmål er om budgettet for 2028 – 2034. Ud over øgede sikkerhedsudgifter, er det også spørgsmålet om, hvordan budgettet skal se ud med Ukraine som medlem. En reform af landbrugsstøtten er nødvendig, den vil møde modstand og kan næppe nås inden 2028.
Kan udfordringerne i Ukraine og i EU løses inden 2030, eller endda før, som Zelenskyj ønsker? Det er meget tvivlsomt. Men fredsforhandlingernes kobling til EU-medlemskab skaber en hidtil uset dynamik, der kan forcere optagelsen for at give Ukraine den sikkerhedsgaranti, som et medlemskab trods alt betyder.
En accelereret politisk bestemt tiltrædelse kan også underminere det meritbaserede princip, simpelthen fordi Ukraines reformer er utilstrækkelige. Det er denne spænding mellem sikkerhed og værdier, der er central.
Sikkerhedslogikken trækker mod accelerationspresset, mens kriterie- og værdilogikken trækker den anden vej. EU står over for et valg mellem sikkerhed og principper, og Ukraine tvinger beslutningen igennem. Der er mange spørgsmål at stille om Ukraines fremtid, nu hvor tiltrædelsesforhandlingerne er åbnet. Svarene blæser fortsat i vinden, men de vil forme både Ukraines, EU’s og hele Europas fremtid.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og