INF-traktaten – og hvorfor USA vil trække sig

i Internationalt/Politik & Samfund/USA af

KOMMENTAR – USA vil træde ud af INF-traktaten om begrænsning af atommissiler. Det sagde præsident Donald Trump til journalister i forbindelse med sin afrejse fra Elko, Nevada, den 20. oktober 2018. USA mener, at Rusland ikke har overholdt Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty (INF-traktaten). Udtalelsen affødte en øjeblikkelig frygt for et fornyet våbenkapløb mellem USA, Rusland og Kina, skriver Lars Bangert Struwe. 

Trump kan det der med at påkalde sig opmærksomhed og grave grøfter imellem folk. Nu sker det igen.

Fredsbevægelsen kan vejre morgenluft og finde gamle slogans frem igen – for Trump vil stoppe INF-traktaten. Men det er ikke det glade vandvid. Trumps træk er rationelt og passer ind i hans analyse af verdenssituationen, hvor USA udfordres af Kina og Rusland. Hele målet for den amerikanske sikkerhedspolitiske strategi fra 2017 er at stoppe dette – derfor handelskrig og nu stop for nedrustningsaftaler, blandt andet fordi Kina ikke er omfattet deraf.

Vi ser her konturerne af en lang stormagtskamp i årene fremover.

Hvad er INF-traktaten?

INF-traktaten hedder principielt “Treaty Between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Elimination of Their Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles” og er en bilateral nedrustningsaftale fra den kolde krig. Den blev indgået imellem USA og Sovjetunionen efter lange forhandlinger.

USA’s præsident Ronald Reagan og generalsekretær for Sovjetunionens Centralkomité Mikhail Gorbatjov underskrev den 8. december 1987 INF-traktaten. INF-traktaten betød, at USA og USSR skulle destruere og afstå fra at ville anvende atom- og konventionelle landbaserede ballistiske og krydsermissiler med en rækkevidde på mellem 500 km og 5.500 km. Traktaten medførte, at man skulle gennemføre et effektiv inspektions- og våbenkontrolprogram.

USA’s præsident Ronald Reagan og generalsekretær for Sovjetunionens Centralkomité Mikhail Gorbatjov underskrev den 8. december 1987 INF-traktaten. Foto: Wikimedia Commons

Våbenkapløbet var acceleret i 1970’erne, hvor USSR med sine SS-20-missiler med forskellige atomsprænghoveder kunne ramme mål i hele Europa, Nordafrika, Mellemøsten, Asien og Alaska. Modsvaret fra NATO’s blev den såkaldte dobbeltbeslutningsaftale fra 1979, hvor man gav USSR fire år til at trække de nyopstillede missiler tilbage og dermed indgå en reel nedrustningsaftale. I modsat fald ville NATO reagere ved at opstille 572 atommissiler.

Dette blev startskuddet til hårde konfrontationer imellem Øst og Vest – og ikke mindst internt i Vest, hvor fredsbevægelsen udfordrede den hårde linje imod Sovjetunionen.

At udfordre INF-traktaten stemmer overens med USA’s nationale sikkerhedsstrategi fra 2017, hvor der tale om behovet for at genoprette og forny USA’s sammenlignelige fordele over for Rusland og Kina

Frem til dagen for implementeringen af INF-traktaten, hvis dato var sat til den 1. juni 1991, destruerede USA og USSR 2.692 kort-, mellem- og langdistancemissiler. Det lykkedes således at fjerne storelagre af nukleare våben. Ikke mindst, så fik man indrammet rækkevidden for missilerne, hvilket påvirker våbenproduktionen den dag i dag.

INF-traktaten har skabt rammerne for efterfølgende nedrustningsaftaler. Det drejer sig om START-I (Strategic Arms Reduction Treaty) fra 1991, der reducerede antallet af nukleare missiler med 80 procent, og den nuværende New START fra 2010. Det kan frygtes, at New START vil blive taget som gidsel, hvis præsident Donald Trump trækker USA ud af INF-traktaten.

Kritikken af INF-traktaten

Trump er ikke den første kritiker af INF-traktaten. Kritikken af INF-traktaten er ikke af nyere dato.

I 2008 kritiserede præsident George W. Bush Rusland for at have overtrådt INF-traktaten med testprogrammerne for SSC-8-missilerne.

Seks år senere i 2014 kritiserede præsident Barack Obama Rusland for at overtræde INF-traktaten.

Hvorfor nu?

Vi må alle erkende, at præsident Donald Trump handler strategisk og agerer lige inden midtvejsvalget. Overordnet har der fra amerikansk side være en støt skepsis over, hvorvidt Rusland har overholdt sine traktatretslige forpligtelser, og Kina er slet ikke del af det. Derfor handler dette ikke kun om Rusland, men snarere om den part, der ikke er med, nemlig Kina.

At udfordre INF-traktaten stemmer overens med USA’s nationale sikkerhedsstrategi fra 2017, hvor der tale om behovet for at genoprette og forny USA’s sammenlignelige fordele (dvs. competitive advantages) over for Rusland og Kina.

Kina ses som den nye militære og handelspolitiske modstander, og Kina skal inddæmmes. Dette er heller ikke nyt – præsident Barack Obama fik indskrevet den potentielle trussel baseret på kinesisk oprustning i USA’s nationale sikkerhedsstrategi fra 2015. 

Frygten for Kina

Både USA og Rusland ser med bekymring på Kinas udvikling af ballistiske missilprogrammer, idet begge nationer er bekymret for, hvorvidt man kan forsvare sig mod et kinesisk angreb, hvor sandsynligt/usandsynligt dette så end måtte være.

Et af USA’s argumenter for at træde ud af INF-traktaten er, at Kina ikke er en del af traktaten, hvorfor Kina har haft mulighed for at udvikle sine missilprogrammer uden begrænsninger. Aftalerne er fra slutningen af den kolde krig og fremefter og afspejler en helt anden verden end verden af i dag. Skulle Kina deltage i en INF-traktat II, må det sandsynligvis kræve store indrømmelser fra USA og givet vis også fra Rusland.

Kinas handlefrihed på missilområdet vækker stor bekymring i USA. Man ser det som et centralt strategisk problem for USA, at Kina har kunnet investere i anti-skibskapaciteter, som i tilfælde af en konflikt kan forhindre amerikanske fartøjer i at bevæge sig i Det Sydkinesiske Hav. Disse anti-skibskapaciteter er kendt som A2/AD-systemer (Anti-Access/Area Denial systems), hvis rækkevidde er på op til 4.000 km.

Så står vi tilbage med det helt store spørgsmål – kan Trump faktisk gøre dette? Kan han med sin underskrift trække USA ud af en international traktat?

Et givent amerikansk modsvar i form af for eksempel Tomahawk-missiler har kun en rækkevidde på op til 2.500 km. Amerikanske hangarskibe, der er den ultimative amerikanske power-projection og dermed et af de primære sikkerhedspolitiske midler, har kun en flykapacitet med en rækkevidde på op til 800 km.

Derfor er der store risiko for, at den amerikanske flåde i tilfælde af en konflikt skal bevæge sig inden for de kinesiske A2/AD-systemer, for at kunne udøve nogen virkning på kinesiske fastlandsmål.

USA har længe forsøgt at balancere sin militære underlegenhed ved udvikling af anti-missilsystemer, men med Kinas nyudviklede hypersoniske Mach5+-missiler, som kan omgå de traditionelle anti-missilsystemer, står USA endnu engang i en ufordelagtig position.

Samlet betyder det, at USA ved at træde ud af INF-traktaten dermed kan udvikle missilsystemer med fornøden rækkevidde end Kinas A2/AD-systemer, hvilket kan genoprette magtbalancen. Fokus på det praktiske plan bør derfor ikke kun være på USA’s forhold til Rusland, men i lige så høj grad på Kina.

Kan en præsident trække USA ud af en traktatretslig forpligtelse?

Så står vi tilbage med det helt store spørgsmål – kan Trump faktisk gøre dette? Kan han med sin underskrift trække USA ud af en international traktat?

Den amerikanske forfatnings artikel II, sektion 2, bemyndiger præsidenten til – med Senatets rådgivning og tiltrædelse i form af 2/3 flertal – at indgå internationale traktater. Der gives således en statsforfatningsmæssig forhåndsgodkendelse til præsidenten, idet tanken bag den amerikanske forfatning er, at præsidenten handler i overensstemmelse med folkets vilje, hvor folket er repræsenteret af Senatet.

Der er historisk sædvane for, at Senatet tiltræder præsidentens ønske om at indgå internationale traktater, idet Senatet kun modsætter sig i ganske få tilfælde.

Der er bekymringer såvel indadtil som udadtil forbundet med muligheden for, at Trump trækker USA ud af INF-traktaten. Indtil sender præsidenten et vigtigt signal om, at han vil forsvare USA overfor Kina og Rusland

Kan USA statsforfatningsretligt træde ud af en international traktat? Dette er ikke beskrevet i den amerikanske forfatning, og USA’s højesteret har ikke haft mulighed for at vurdere problemstillingen, fordi der ikke har været behov herfor.

Man kan her vælge at fortolke den amerikanske forfatning således, at præsidenten har en mere eller mindre ubegrænset ret til ageren på den udenrigspolitiske scene inden for diplomatiets rammer. Dette skal ses i lyset af den amerikanske forfatning, hvilket skal sammenholdes med tanken om, at præsidenten er den udøvende magt, jf. magtadskillelseslæren (den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt), som fører tilsyn med blandt andet udenrigsministeriet, og derfor vil man kunne mene, at præsident Donald Trump kan trække USA ud af en international traktat. Omvendt er det muligt, at en sådan beslutning kræver Senatets godkendelse.

Fire senatorer – heriblandt afdøde senator John McCain – fremsatte i 2018 et lovforslag, som skulle gøre det umuligt for præsident Donald Trump at beslutte, at USA skulle træde ud af NATO-traktaten, idet en sådan beslutning skulle kræve Senatets godkendelse (tiltrædelsesbestemmelsen blot med omvendt fortegn). Dette illustrerer til dels Senats bekymring for, hvor langt en præsident kan agere.

Der er således bekymringer såvel indadtil som udadtil forbundet med muligheden for, at Trump trækker USA ud af INF-traktaten. Indtil sender præsidenten et vigtigt signal om, at han vil forsvare USA overfor Kina og Rusland. Særligt forsvaret over for Kina vil vinde gehør i ret bredde kredse indenrigspolitisk.

Topillustration: Wikimedia Commons

Lars Bangert Struwe (1968) er generalsekretær i Atlantsammenslutningen. Han er cand.mag. i historie og statskundskab og ph.d. i historie med en særlig forkærlighed for sikkerhedspolitik, 1700-tallets magtpolitik, efterretningstjenester og militærhistorie. Lars har været forsker på CMS, arbejdet i Rigsarkivet som projektleder og senest været specialkonsulent og fungerende kontorchef i forsvarsministeriet. Han bor i Lyngby med sin familie.

Seneste artikler om Internationalt