EU’S ØSTUDVIDELSE #9 // TEMA – Serbien står ved en skillevej mellem EU-integration og autoritært tilbageskridt. Mens præsident Aleksandar Vučić balancerer mellem Bruxelles, Moskva, Beijing og Washington, udfordrer korruption, demokratisk tilbagegang og det uløste Kosovo-spørgsmål landets europæiske fremtid. Spørgsmålet er, om de voksende protester og kommende valg kan bringe Serbien tilbage på kurs mod EU.
Serbien er et paradoks. Når jeg besøger Beograd, glæder jeg mig over pulsen på caféerne i Vračar-distriktet og gensynet med mine EU-positive venner. Men jeg er også frastødt af Vučićs korrupte regime, som er støttet af 25 % af befolkningen og frastødt af den udbredte graffiti, der hylder krigsforbrydere og benægter skyld i folkemord. Serbien er et dilemma for EU. Hvordan er udsigten for landet i EU?
Serbiens vej mod EU fra Jugoslavien til i dag
Jeg oplevede Jugoslavien i 1970’erne. Det var et stolt og respekteret land. Et velfærdssamfund nærmest efter danske principper. Derfor var det trist at se Jugoslaviens opløsning i 1991. Og værre blev det. Serbiens rolle i krigene i Kroatien, Bosnien og Kosovo i 1990’erne har sat dybe spor i den politiske kultur og i den nationale identitet, og det har skabt en offerfortælling med stor aversion mod vestlig indblanding.
Ikke mindst NATO-bombardementerne i 1999 står stærkt i den serbiske kollektive erindring. Det glemmes samtidig, at de blev sat i værk for at stoppe den etniske udrensning af albanere i Kosovo begået af serbiske sikkerhedsstyrker og efter krigsforbrydelser både i Vukovar og Srebrenica.
Kosovo blev et Waterloo for Slobodan Milošević. Han sagde i 1989, at Kosovo var hans fakkel. Hans symbol på, at Serbien er, hvor serberne lever, men han tog fejl og faldt tungt fra magten, da han tabte præsidentvalget til Vojislav Koštunica i 2000. Derefter tog udviklingen fart med Zoran Đinđić som premierminister.
Det forestående valg i 2026 eller senest i efteråret 2027 bliver afgørende for, om Serbiens EU-kurs genoptages, eller om landet fortsætter sin økonomiske og demokratiske stagnation
Han var hovedarkitekten bag privatiseringer, retsreformer og opgøret med organiseret kriminalitet, men håbet om en europæisk retning og om demokrati blev elimineret med mordet på Đinđić i marts 2003.
Det var det absolutte lavpunkt i overgangsprocessen efter Milošević. Mordet viste, hvor dybt kriminaliteten var forankret i staten. Modet til at rydde op forsvandt, og reformerne stagnerede. Đinđićs død chokerede det reformvenlige Serbien og skabte en nærmest permanent usikkerhed omkring politisk fornyelse.
NATO-kampagnen i 1999 førte i sidste ende frem til Kosovos uafhængighed i februar 2008. I maj 2008 vandt Tadić præsidentvalget, underskrev en samarbejdsaftale med EU og sikrede kandidatstatus til Serbien i marts 2012.
Serbien var kommet ud af skyggerne af drabet på Đinđić, men også den periode blev kort. Finanskrisen i 2008 lagde grunden til SNS-dominansen (Serbiens Progressive Parti) efter partiets sejr ved parlaments- og præsidentvalget.
SNS overtog magten på en dagsorden om EU-medlemskab, antikorruption og økonomisk fremgang. Serbien indgik en normaliseringsaftale med Kosovo i 2013, som åbnede for EU-forhandlinger i 2014.
Serbien
Areal: 88.500 km² (DK: 43.000 km²)
Geografisk placering: På Balkan med Ungarn mod nord, Rumænien mod nordøst, Bulgarien mod sydøst, Nordmakedonien og Kosovo mod syd, Kroatien og Bosnien mod vest og Montenegro mod sydvest
Økonomi: 12.500 euro i BNP/indbygger (2024) mod 32.000 euro i EU27 og 68.000 euro i DK
Befolkning: 6,6 mio. (2024)
Politisk ledelse: Præsident Aleksandar Vučić, det nationalkonservative SNS – Serbiens Progressive Parti, siden 2014
EU’s økonomiske støtte til Serbien: 3.480 mio. euro fra 2021 til 2027
I de følgende år vandt SNS valg efter valg. I 2017 overtog Aleksandar Vučić præsidentposten, og i strid med forfatningen flyttede han magten fra regering til præsidentembedet. Oppositionen boykottede parlamentsvalget i juni 2020, der gav en ny sikker sejr til SNS med kun 50 % valgdeltagelse.
Valget blev kritiseret af EU for mangel på både reel opposition og på mediefrihed. Alligevel blev Vučić genvalgt ved de efterfølgende valg, men de strukturelle problemer med skæv mediedækning og misbrug af statsressourcer til SNS-kampagner tog til, senest i 2023 med massiv valgsvindel: køb af stemmer, snyd med valglister, intimidering af opposition og vold mod journalister.
EU krævede undersøgelser af svindlen, oppositionen anerkendte ikke resultatet, men Vučić fik fire år mere.
Fra november 2024 ændredes den samfundsmæssige dynamik. Et kollapset tag på Novi Sad-jernbanestationen dræbte 16 unge mennesker og udløste den største og mest vedvarende protestbølge i årtier.
Demonstrationerne sigtede mod korruption, dårlig statsforvaltning og Vučić-regimet. De har en substantiel politisk kerne baseret på bred offentlig indignation over, at korruption koster menneskeliv.
Vučić svarede igen med påstande om udenlandsk indblanding og mobiliserede kampklædt politi, bøller og lydkanoner. EU har gentagne gange krævet, at Vučić ændrer adfærd over for demonstranterne, men uden held.
Vučićs gradvise konsolidering af medierne fra 2014 med dominans over de store tv-kanaler og presset mod uafhængige medier som BIRN og N1 har reelt indsnævret den demokratiske konkurrence
Siden 2012 har Vučić skabt et regime med en dominerende præsidentmagt, politisering af institutioner, kontrol over medier og svækkelse af civilsamfundet.
I 2026 fortsætter Serbien sin internationale balanceakt med Vučić som en kamæleon med fire ben og en lang tunge. Han har ét ben i Rusland med afhængighed af energi. Han har ét i ben Kina med samhandelsaftaler og infrastrukturinvesteringer.
Ét ben i EU for medlemskab i bytte for salg af våben og litium, og ét ben i USA med teknologi og investeringer. Samtidig taler Vučić med sin lange tunge sine venner efter munden både i Beograd, bl.a. om, at Kosovo er Serbien, og i udlandet.
Hans evne til at skifte farve efter omgivelserne er fundamentet for, hvordan han bevarer magten. Det er en zigzag-kurs, der præger serbisk økonomi, energipolitik og sikkerhedssamarbejdet, og som splitter den serbiske befolkning. EU-Kommissionens 2025-rapport fastholder bekymringen for demokratisk tilbagegang, et uløst Kosovo-problem og det geopolitiske tovtrækkeri. Hvorfor fortsætter EU dialogen med Vučić?
Serbien og EU’s udvidelsesstrategi
EU’s udvidelsesstrategi hviler på tre søjler: 1) fred og sikkerhed. 2) økonomisk vækst og velstand, og 3) opbygningen af demokratiske institutioner, retsstat og sikring af frihed for den enkelte.
Fred og sikkerhed
Det er i forhold til den strategiske målsætning om fred og sikkerhed, at Serbien er vanskeligt for EU. Serbien har endnu ikke tilpasset sig EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik. Der er to knaster: Serbien vil ikke tilslutte sig EU’s sanktioner mod Rusland efter invasionen af Ukraine i 2022, plejer hyppige bilaterale kontakter på højt niveau med Rusland og benytter anti-vestlig retorik fra serbiske politiske ledere. Det rejser spørgsmål om Serbiens strategiske retning.
Hvad angår Kosovo har Vučić de seneste år systematisk fjernet de serbiske statslige strukturer i det nordlige Kosovo og har accepteret Kosovo-nummerplader, id-kort og toldregler. De serbisk-dominerede kommuner i Kosovo fungerer nu under Pristinas kontrol. Med sin mundtlige accept af normaliseringsaftalen i 2013 har han forpligtet Serbien til ikke at blokere for Kosovos medlemskab i internationale organisationer.
Det er en reel anerkendelse af Kosovos suverænitet. Han mangler nu at underskrive aftalen, men han tøver, fordi den ekstreme højrefløj, der er hans parlamentariske basis, ser anerkendelsen af Kosovo som højforræderi. Derfor blokerer Kosovo for EU-medlemskab.
Teknisk er Serbien moderat forberedt med en score på 60 ud af 100, men har kun præsteret et begrænset fremskridt fra 2024. På trods heraf deltager Serbien i EU-krisestyringsoperationer, EU yder støtte til Serbien til håndtering af hybride trusler og udenlandsk informationsmanipulation (sic!) og bidrager til at styrke forsvarskapaciteterne under Den Europæiske Fredsfacilitet.
EU har interesse i at holde Rusland og Kina ude af indflydelse på Vestbalkan, men der er også andre årsager til, at EU stryger Serbien med hårene. Serbien ligger inde med Europas vigtigste litiumreserve. Jadarminen, der drives af minegiganten Rio Tinto, kan levere 90 % af Europas nuværende litiumbehov.
Serbien har også store borreserver, der anvendes i solpaneler, vindmøller og glasfiber, og der er andre mineraler. EU har stærke interesser i Jadar-projektet og har underskrevet en strategisk partnerskabsaftale med Serbien i 2024. Det er et centralt led i sikringen af den europæiske batteriforsyningskæde og er en potentielt betydelig økonomisk gevinst for Serbien.
Men Jadar-projektet er et tveægget sværd for Vučić. Projektet har udløst store demonstrationer pga. miljørisici, og fordi mange familielandbrug skal fjernes fra god landbrugsjord. I november 2025 suspenderede Rio Tinto projektet for at lave nye miljøvurderinger og fordi litiumprisen var faldet dramatisk siden 2023.
Suspenderingen fjerner et kontroversielt element, der har skabt spændinger mellem EU og serbiske NGO’er, som beskylder EU for at prioritere råmaterialer over demokratiske værdier. For EU betyder det, at adgang til serbisk litium bliver sværere, og for Vučić at indtægterne fra Jadar vil forsvinde i horisonten.
En anden faktor er endnu vigtigere. Våbenindustrien er den største på Vestbalkan. Serbiens eksport af våben og militærudstyr var i 2022 på 1,3 mia. euro. Da Rusland angreb Ukraine, steg den til 1,6 mia. euro. Omfanget i 2025 er minimum to mia. euro. Serbien er formelt set neutralt, men har et tæt militært samarbejde med Rusland om fællesøvelser, luftforsvar, kampfly og våbenkøb, med Kina om droner og andre våbensystemer, ligesom Serbien deltager i Nato-øvelser. Serbien balancerer også militært mellem Rusland, Kina og Vesten, mens våbeneksporten giver et politisk manøvrerum.
Og så er der energisituationen. USA og Serbien indgik i 2024 en strategisk energiaftale, der er den første mellem de to nationer, og som har til formål at modernisere Serbiens energisektor og mindske afhængigheden af russisk energi.
Aftalen lægger stor vægt på den grønne omstilling, og der åbnes for store amerikanske investeringer i Serbiens kritiske infrastruktur. Energiaftalen fungerer som et rygstød til EU’s planer om grøn omstilling og integration af Serbien i det europæiske energinet.
Kort tid efter aftalen indførte USA sanktioner mod det nationale serbiske olieselskab NIS, som er majoritetsejet af russiske Gazprom, mens den serbiske stat ejer 29 %. Sanktionerne trådte i kraft i slutningen af 2025, og Washington kræver, at Gazprom sælger sin andel af NIS. Selskabet bidrog med over to milliarder euro til statskassen i 2024.
Det svarer til 12 % af Serbiens statsbudget, men i 2025 gik det den anden vej efter sanktionerne. Regnskabet for 2025 viser et nettotab på 104 mio. euro, og det presser den serbiske økonomi. NIS har sikret midlertidige olieforsyninger, men situationen er kritisk. NIS var reelt uden råolietilførsel fra oktober 2025 pga. sanktionerne og opererer på begrænset kapacitet her i 2026.
I januar 2026 underskrev det ungarske olieselskab MOL Group en foreløbig aftale med Gazprom om at købe dets andel i NIS. MOL-konstruktionen er økonomisk attraktiv for Vučić, fordi den kan få gang i raffinaderiet igen ved at få russerne ud og få sanktionerne ophævet.
Det var firebanden Orbán, Putin, Trump og Vučić, der var det politiske fundament for aftalen, og hvis handelen gennemføres, kan Serbien fortsat modtage russisk olie via Ungarn, men skiftet i Ungarn efter Tiszas valgsejr har skabt usikkerhed om handelen. Rusland stoler ikke på Péter Magyar, og det modsatte er også tilfældet.
Vil Magyars regering give grønt lys til en milliardhandel med Gazprom? NIS-sagen illustrerer Serbiens klassiske dilemma: Landet har i årevis nægtet at vælge mellem øst og vest, og nu er prisen en truet brændstofforsyning og et statsbudget med et hul på 12 %. Og det er i høj grad selvforskyldt.
EU har vedtaget en plan med virkning fra 1. januar 2026 om gradvis udfasning af import af russisk gas og med et forbud mod transit gennem EU-territorium til tredjelande. Det truer Serbiens gasforsyning.
Salget af den russiske andel af NIS til et EU-venligt Ungarn kan løsne op for baglåsen. De amerikanske sanktioner ophæves, Serbien får adgang til olie og gas fra andre lande end Rusland, og de amerikanske investeringer vil fremme den grønne omstilling i tråd med EU’s energistrategi. Om det lykkes er usikkert. Uden en løsning består sanktionerne, og Vučićs pengekasse bløder.
Økonomisk vækst og velstand
Den anden søjle i EU’s strategi er økonomi. Forskning indikerer, at EU-medlemskab genererer en ekstra vækst i indkomst per indbygger. De nye EU-medlemslande har i gennemsnit opnået en højere vækst i indkomst på 1,5 % per år siden 2005, end hvis de ikke var blevet medlemmer. Gælder det samme for Serbien, skabes der mellem 1,5 % og 2,0 % i ekstra årlig vækst ved medlemskab.
Med Serbiens BNP per indbygger på 12.500 euro i 2024 svarer det til mellem 175 og 250 euro per serber. Den samlede værdistigning om året er 1.800 mio. euro.
Hertil kommer adgang til EU’s struktur- og landbrugsfonde, til EU’s indre marked og direkte udenlandske investeringer. Indkomstøgningen ved medlemskab bliver 1.250 euro, eller 10 % af indkomsten per indbygger.
Siden 2021 har Serbien modtaget 1 mia. euro fra EU til administrativ kapacitetsopbygning. Der er mobiliseret 870 mio. euro til investeringer i jernbaner, spildevandsrensning og vindenergi. Der er 1.600 mio. euro i subsidier og lån under den nye Reform- og Vækstfacilitet til rådighed frem mod 2027.
Samtidig har Kina investeret 30 mia. euro siden 2020 i infrastruktur, finansieret som tilskud og som billige lån. Det sker uden værdipolitiske betingelser og med dokumenteret risiko for korruption og dårligt udført byggekvalitet. Kollapset af karnappen i Novi Sad er det tydeligste eksempel.
Hertil kommer en omdiskuteret frihandelsaftale med Kina, som åbner det serbiske marked for kinesisk teknologi. Endelig er den serbiske samhandel med Rusland mangedoblet siden 2022 på trods af sanktionerne, og mere end 500.000 russere er krigsflygtninge i Serbien for at undgå militærtjeneste. Elementerne bidrager til den økonomiske udvikling i Serbien i konkurrence med EU.
Den demokratiske proces
Vučić meddelte i december 2025, at der vil blive afholdt tidlige parlamentsvalg i 2026 efter et års massive studenterprotester. Det mest sandsynlige er dog, at valget kommer i efteråret 2027 sammen med præsidentvalget og efter afholdelsen af den kontroversielle og korruptionsramte EXPO-udstilling i sommeren 2027.
Kommissionen har i sin 2025-rapport noteret, at Serbiens demokratiske rum er alvorligt indsnævret, og at den politiske krise har bremset reformprocessen. Nyvalg kan potentielt åbne for politisk forandring og genoptage reformdagsordenen, men kun hvis valgbetingelserne er frie og retfærdige. OSCE har anbefalet omfattende valgreformer, som endnu ikke er implementeret, og det seneste lokalvalg var hverken frit eller retfærdigt.
Udgangen på valget afhænger derfor af, om der skabes reelt frie valgbetingelser, og om oppositionen kan mobilisere stærke kandidater, der kan true Vučić og SNS. Forudsætningen er, at kandidaterne kan accepteres af den store studenterbevægelse, som også varsler at stille op med sin egen liste. Ifølge uofficielle meningsmålinger kan en sådan alternativ liste få op mod 50 % af stemmerne og dermed blive en afgørende faktor i valget, hvor Vučić og SNS ligger til 42 %.
Verdensbankens indikator for god regeringsførelse, Voice & Accountability, belyser befolkningens vurdering af civilsamfundets inddragelse i den politiske beslutningsproces (Voice) og af institutionernes troværdighed og ansvarlighed (Accountability).
Udgangspunktet i 1996 var 33 og afspejlede direkte Miloševićs regime: kontrollerede medier, manipulerede valg, undertrykkelse af opposition og det faktum, at Serbien på dette tidspunkt var internationalt sanktioneret.
Scoren er udtryk for autoritær statsorganisering. Springet til 54 i 2005 er en stor V&A-forbedring over den første periode og følger af Miloševićs fald i oktober 2000, de demokratiske reformer med Đinđić som premierminister og den brede folkelige mobilisering bag demokratiseringen.
EU-processen og det stærke reformmomentum i perioden 2001-2008 er det institutionelle grundlag. Toppen på 63 i 2007 er Serbiens historiske governance-højdepunkt og faldt sammen med reformmomentumet under Tadić-præsidentskabet og EU-ansøgningsprocessen. Det er en score, der på det tidspunkt var en reel demokratisk åbning.
Faldet til 49 i 2024 er et signifikant V&A-fald. Vučićs gradvise konsolidering af medierne fra 2014, med dominans over de store tv-kanaler og pres på, uafhængige medier som BIRN og N1 har reelt indsnævret den demokratiske konkurrence. Forberedelsesniveauet for medie- og ytringsfrihed er blot på nogen forberedelse, og der er tilbagegang fra 2024 til 2025.
Retsvæsen
En anden af Verdensbankens indikatorer er Rule of Law (retsvæsen). Det er Serbiens stærkeste indikator og den eneste, der i 2024 er markant over 2005-niveau. Men toppen på 56 i 2015 og den efterfølgende tilbagegang til 54 i 2024 fortæller en mere kompleks historie. Perioden 2012 til 2015 var præget af intensivt EU-reformpres i forbindelse med forhandlingsåbningen, og i den periode blev domstolsreformer, anklagemyndighedens organisering og retsstatsinstitutioner etableret.
Det lille, men signifikante fald fra 56 til 54 siden 2015 afspejler det, som EU’s egne fremskridtsrapporter konsistent dokumenterer: politisk indblanding i anklagemyndigheder med fjernelse af anklagere i sager, der rammer SNS, såsom korruptionssagen om Novi Sad-katastrofen.
Det er også sager mod oppositionen, der behandles anderledes end sager mod regeringstilknyttede personer, og domstolenes manglende uafhængighed i politisk sensitive sager. I 2025-rapporten ligger Serbien på nogen forberedelse og uden fremskridt siden 2024.
Korruptionskontrol
En tredje af Verdensbankens indikatorer er Control of Corruption (CC). Udgangspunktet på 22 i 1996 skal ses i lyset af, at den serbiske økonomi under Milošević var organiseret omkring omgåelse af sanktioner, parallel valutahandel og en krigsindustri med tætte forbindelser til organiseret kriminalitet. Arkan og andre krigsforbrydere var integreret i statsøkonomien.
En score på 22 point er et governance-mål for et kriminaliseret regime. Springet til 35 point i 2005 afspejler Đinđićs aggressive anti-korruptionspolitik og de tidlige effekter af EU-kravene. Toppen på 43 i 2014 rammer det år, hvor Serbien åbnede EU-tiltrædelsesforhandlingerne og er et resultat af EU-presset. Reformer blev gennemført for at opnå forhandlingsåbningen, og CC steg tilsvarende.
Men 2014 er også det år, hvor Vučić konsoliderer SNS’ parlamentariske dominans. Det efterfølgende fald til 37 point i 2024 dokumenterer præcis den dynamik, at respons på reformpres efterfølges af institutionel tilbagerulning, når den strategiske gevinst er høstet.
At CC i 2024 kun er to point over 2005-niveauet efter to årtier med EU-forhandlinger, massiv finansiel EU-støtte og formelle anti-korruptionsinstitutioner dokumenterer gabet mellem udarbejdelse af love og regler på den ene side og implementering og håndhævelse på den anden. Serbien har anklagemyndigheder, anti-hvidvasklovgivning og EU-rapporteringsforpligtelser, men korruptionskontrollen ligger på 37.
I EU’s 2025-rapport vurderes forberedelsesniveauet for bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet til at være nogen forberedelse (en score på 40 ud af 100), men fremskridtene fra 2024 til 2025 er begrænsede.
Den 10. februar 2026 offentliggjorde Transparency International (TI) sit Corruption Perceptions Index for 2025, hvor Serbien scorede 33 ud af 100 og faldt 11 pladser til plads 116 ud af 182 lande.
Serbien er det lavest rangerede land på Vestbalkan. De statslige anklagere oplever et stigende pres fra regeringen gennem smædekampagner, obstruktion af politiet og lovændringer, der svækker efterforskningen. Det undergraver EU-processens troværdighed.
WGI-data dokumenterer toppe på alle tre indikatorer fra 2007 til 2015 og efterfølgende fald på dem alle, og det sker, mens tiltrædelsesforhandlingerne pågår.
Strategien er baseret på Serbiens geopolitiske uundværlighed, der giver kamæleonen Vučić et stærkt forhandlingskort. EU har valgt engagement frem for konfrontation. Forhandlingsprocessen kører mens governance-indikatorerne falder.
Hvornår ændrer Serbien kurs?
Serbien befinder sig i begyndelsen af 2026 i en dyb krise, der påvirker EU-tiltrædelsesprocessen. De massive protester har afsløret systemiske problemer med demokrati, retsstat og bekæmpelse af korruption. Kommissionens 2025-rapport markerede et markant toneskift og afspejler bekymringerne over demokratisk tilbagegang, vold mod demonstranter og pres på civilsamfundet.
Også Europa-Parlamentet fordømmer den voksende polarisering og undertrykkelse i Serbien, senest i januar 2026, hvor en EP-delegation besøgte Serbien og blev mødt med arrogance, skældsord og fornærmelser fra ledende serbiske politikere.
Det udløste kraftige reaktioner fra Bruxelles. Den samlede skærpelse af EU’s tilgang til Serbien kan øge presset for substantielle reformer og kan på sigt have en positiv indflydelse, forudsat at presset fastholdes og ikke blot forbliver konsekvensløs snak. EU må udfordre kamæleonen, og sagen med NIS viser, at det kan lade sig gøre.
Det forestående valg i 2026 eller senest i efteråret 2027 bliver afgørende for, om Serbiens EU-kurs genoptages, eller om landet fortsætter sin økonomiske og demokratiske stagnation. Jeg håber for mine europæisk-orienterede venner, at valget vil stoppe Vučićs stabilokratiske regime og sætte retningen for et ungdomsdrevet og demokratisk Serbien i EU. Alternativet vil være ubærligt.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og