EU’S ØSTUDVIDELSE #11 // TEMA – EU’s næste udvidelse drives ikke længere først og fremmest af økonomi og værdier, men af sikkerhedspolitik. Det kan give unionen større geopolitisk tyngde, men også svække dens demokratiske sammenhængskraft. Morten Kvistgaard samler her trådene fra sin serie om kandidatlandene: ”EU er tvunget til at agere geopolitisk, men risikerer at skade sig selv.”
De seneste ti onsdage har jeg givet mit bud på, hvor EU-ansøgerlandene står i forhold til medlemskab. Jeg indledte med at sætte EU-udvidelsen ind i et dynamisk spændingsfelt mellem geopolitisk sikkerhed og EU’s fælles værdigrundlag udtrykt i traktatens artikel 2: Frihed, demokrati, ligestilling, retsstat og menneskerettigheder.
Dynamikken opstår, fordi geopolitikken ændrer sig markant i disse år, samtidig med at værdigrundlaget er fasttømret i traktaten. Her ser jeg på tværs af de ni kandidatlande ud fra en EU-vinkel og koger indtrykkene ned til nogle få budskaber.
Fra opfyldelse af værdier til økonomi: Konditionalitetens relativitet i 2004
For at sætte den forestående udvidelse i perspektiv lægger jeg ud med den store udvidelse i 2004. Intentionen var, at den skulle være meritbaseret. Kandidatlandene skulle opfylde EU’s grundlæggende værdier, som de er formuleret i EU-traktatens artikel 2 og konkretiseret i Københavnerkriterierne fra 1993. Det betød, at ansøgerlandet dels skulle have stabile institutioner, der sikrede demokrati, retsstat, menneskerettigheder og beskyttelse af mindretal, dels skulle have en fungerende markedsøkonomi. Endelig skulle ansøgerlandet kunne overtage EU’s regelsæt.
Udvidelsen var drevet af ønsket om økonomisk integration i EU’s indre marked og af ambitionen om at udbygge værdifællesskabet. Antagelsen var, at disse to målsætninger ville sikre den tredje målsætning, nemlig fred i Europa. Hvordan gik det så?
Kort sagt er det gået dårligt. Verdensbanken måler god regeringsførelse ved hjælp af seks indikatorer (WGI), hvoraf jeg bruger tre: Rule of Law (RoL), Voice & Accountability (V&A) og Corruption Control (CC), der kan relateres til værdierne i artikel 2. Min gennemgang af indikatorerne for ansøgerne fra 1996 til 2004 viser, at arbejdet med at opfylde EU’s værdier gik langsomt og for mange lande ikke lykkedes. Alligevel fik alle kandidatlande medlemskab. Intentionen om, at ansøgerlandene skulle transformere det institutionelle system for medlemskab, blev ikke indfriet.
Alligevel vurderer Kommissionen, at landene er godt forberedte på tilpasning til udenrigs- og sikkerhedspolitikken
Efter 2004 og frem til 2024 stoppede transformationen helt. Gevinsten ved medlemskab blev kapitaliseret, uden at det udløste flere reformer. For mange lande er udviklingen endda gået baglæns. For Ungarn, Malta, Bulgarien og Cypern er det gået værst. De positive undtagelser er Estland, Letland og Litauen, der har fortsat forbedringerne frem til 2024. Det væsentligste princip for EU var reelt økonomisk integration og ikke opfyldelsen af værdigrundlaget med et velfungerende demokrati, retsstat mv. To observationer er vigtige: EU var for ukritisk i vurderingen af fremskridtene hos ansøgerne op til 2004, og EU manglede efterfølgende konsekvens over for tilbagegang i opfyldelsen efter medlemskab.
Fra økonomi og værdiopfyldelse til sikkerhed: Udvidelseslogikken er vendt på hovedet
2026-udvidelsesparadigmet er omvendt. Årsagen er Ruslands invasion af Ukraine i 2022. Nu er udvidelsen sikkerhedspolitisk drevet mere end noget andet. Målet er at forhindre russisk militæraggression og kinesisk indflydelse i kandidatlandene gennem frihandelsaftaler og investeringer i infrastruktur. Samtidig skal EU sikre sine strategiske interesser: Adgang til råstoffer som litium, til våben og til militære kapabiliteter. Sikkerhedspolitikken dikterer tiltrædelsen. Værdikriterierne opfyldes senere. Set i lyset af 2004-erfaringerne er det tvivlsomt, om det vil ske.
Opbygningen af demokratiske institutioner nedprioriteres dermed på kort sigt, og det kan have store konsekvenser for den europæiske sammenhængskraft på langt sigt. 2004-udvidelsen, hvor værdiprincipperne hverken blev håndhævet konsekvent før eller efter tiltrædelsen, sled på fællesskabet, og det kan blive endnu værre med en ny udvidelse efter samme mønster. Det fremgår klarest af Ukraine, hvor såkaldt accelereret politisk tiltrædelse diskuteres, og dette ses nu også som en mulighed på Vestbalkan. Dermed brydes den meritbaserede logik eksplicit, og medlemskab kommer nu på tale, før de økonomiske og værdimæssige principper er opfyldt, fordi det giver sikkerhed til EU.
Reformteateret mellem sikkerhed og værdier
Kan advarslerne fra 2004-udvidelsen genkendes i dag i ansøgerlandene? Svaret er ja, og det kan udledes af det ensartede mønster, som WGI-indikatorerne har på tværs af landene. Samlet ligger de mellem 15 og 30 point under EU27-gennemsnittet på 75. Der er derfor lang vej til EU-niveauet for god regeringsførelse, retsstat, en lydhør og ansvarlig administration samt til bekæmpelse af korruption.
Alligevel vurderer Kommissionen, at landene er godt forberedte på tilpasning til udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Forskellen mellem de generelle WGI-scorer og Kommissionens vurdering af den sikkerhedspolitiske tilpasning er ikke tilfældig. Sikkerhedstilpasning er i første omgang en politisk beslutning, der kan træffes på kort tid. Kandidatstatus for Ukraine og Moldova på fire måneder beviser det. Modsat er værditransformation kulturel, og institutionel opbygning er teknisk kompliceret.
Begge dele tager tid, som Vestbalkans 20-årige fastfrysning og erfaringerne fra de nye 2004-medlemslande viser. Det nye paradigme belønner sikkerhedsprincippet og udskyder værditransformationen. Artiklerne i serien dokumenterer land efter land, at opfyldelsen af værdierne ikke institutionaliseres og ikke automatisk nærmer sig EU, som Bruxelles havde håbet på.
Det er et reformteater, hvor kandidatlandenes mere eller mindre eksplicitte dobbeltspil mellem reformer og reel transformation udspilles. Artiklerne viser det. Mange lande har tilpasset love og institutioner til EU’s krav, men implementeringen halter.
Albanien betegnes som foregangsland samtidig med, at landets parlament blokerer for ophævelse af vicepremierminister Ballukus immunitet i forbindelse med anklager om korruption, og premierminister Edi Rama beskytter både Balluku og den korruptionsefterforskede tidligere landbrugsminister Frida Krifca. Det viser, hvordan politisk manipulation underminerer retsstatsprincipper.
Moldova roses af Kommissionen for sine forberedelser, men regeringen er uden kontrol med den russisk beskyttede udbryderrepublik Transnistrien og med den autonome, russiskorienterede region Gagausien.
Montenegro sigter mod medlemskab i 2028 efter 14 års stilstand på WGI-indikatorerne. To forbrydere dømt for organiseret kriminalitet flygtede fra husarrest i Montenegro samme dag, som dommene faldt, og bevismateriale i store narkosager blev stjålet gennem en tunnel gravet ind i retsbygningens kælder.
I Serbien opretholder Aleksandar Vučić en demokratisk facade, mens retsstaten undermineres, og kritikere, aktivister og demonstranter udsættes for hårdhændet repression.
Georgien udnytter EU’s sikkerhedsbehov i regionen til at forsinke reformer, og regeringen suspenderede tiltrædelsesprocessen i 2024 for at konsolidere et autoritært regime.
Ukraine presser EU for en tidlig optagelse i 2027, selv om landet har militær undtagelsestilstand og problemer med retsstatsprincipperne. Reformteateret afslører en farlig implementeringskløft: Lovgivning tilpasses EU, men statskulturen forandres ikke. Optagelse med sikkerhed som eneste princip er ikke politisk bæredygtigt.
Implementeringskløftens største problem: Korruption
En vigtig observation på tværs af landene er, at indikatoren for korruptionskontrol ikke har bevæget sig gennem to årtier med EU-forhandlinger, milliardstøtte fra EU og nye institutioner. Lovgivning vedtages, anklagemyndigheder etableres, kapitler i EU’s regelgrundlag oversættes til de nationale sprog, men korruptionsadfærden ændres ikke.
Når EU belønner eliterne for geopolitisk loyalitet, våben og litium, risikerer det at underminere de kræfter, der faktisk kæmper for europæiske værdier. EU skal gøre mere for de unge demokrater
Konkret udtrykkes kløften forskelligt fra land til land, men billedet er ens.
I Nordmakedonien tiltales lederen af Specialanklagemyndigheden selv for korruption, mens chefen for antikorruptionskommissionen lækker oplysninger til anklagede, og direktøren for kontoret for landbrugsstøtte anholdes med en brun kuvert i hænderne.
I Ukraine flygter Zelenskyjs gode ven og forretningspartner Mindich ud af landet, før anklagemyndigheden kunne ransage hans domicil i Kyiv.
I Serbien undgår ledende politikere retsforfølgelse, selv om de har ansvar for korruption med infrastrukturprojekter og for katastrofen på banegården i Novi Sad.
De formelle strukturer findes, men undermineres indefra af eliten. EU’s vurdering af det meritbaserede princip i de årlige fremskridtsrapporter måler det forkerte. Screening af love, procedurer og institutioner viser et moderat tilfredsstillende niveau for forberedelse, men siger intet om statskultur. Og den siger intet om den kriminaliserede og korrupte statskapring, der finder sted i land efter land. At statskulturen ikke følger transformationen, er en alvorlig fællesnævner i de ni ansøgerlande.
Befolkningerne er foran eliterne: Sikkerhedsstrategiens legitimitetsproblem
I alle lande udspringer den pro-europæiske kraft fra befolkningen. De unge ser medlemskab som kilde til øget indkomst og til bedre muligheder for at rejse, leve og arbejde i andre EU-lande.
I Albanien er der mere end 90 % opbakning til EU, mens Rama beskytter en korrupt elite.
I Georgien er der vedvarende masseprotester, men det regerende Georgian Dream anklages for valgmanipulation og for at undertrykke den individuelle frihed.
I Serbien er den vedholdende studenterbevægelse mod Vučićs stabilokrati ved at etablere sig politisk, ikke kun med en EU-orientering, men med fokus på at fjerne korruption, kriminalitet og politiske vennetjenester.
Montenegro og Moldova er delvise undtagelser, hvor eliten trækker i samme retning som flertallet i befolkningen.
Når EU prioriterer geopolitisk pålidelighed i sikkerhedsspørgsmål hos en anløben elite frem for værdimæssig og institutionel transformation, legitimerer sikkerhedslogikken de regimer, befolkningerne forsøger at fjerne. Det udfordrer i høj grad EU’s selvforståelse som demokratiprojekt.
Når EU belønner eliterne for geopolitisk loyalitet, våben og litium, risikerer det at underminere de kræfter, der faktisk kæmper for europæiske værdier. EU skal gøre mere for de unge demokrater og mindre for de gamle autokratiske ledere.
Opfyldelsen af EU’s værdier eroderes fra alle sider
En central pointe i introduktionsartiklen var, at de kræfter, der styrker EU’s kerneværdier, bliver overgået af kræfter, der opløser EU’s institutionelle kerne og gør fællesskabet til en tom skal. I perioden 2005 til 2024 er udviklingen i WGI-indikatorerne negativ i de gamle EU-lande. De tre indikatorer er faldet, primært i Grækenland, Frankrig, Spanien, Portugal og Østrig. Samtidig ser vi kun en beskeden vækst i de nye medlemslande fra 2005 til 2024.
De gamle lande skrider i deres opretholdelse af de basale principper, og de nye forbedrer ikke deres positioner. Artikel 2 og de demokratiske værdier står fast, men arbejdet med at leve op til værdierne svækkes i flere lande, gamle som nye medlemmer. Det er ikke holdbart for EU og kalder på en reaktion.
Risikoen er, at EU bliver en geopolitisk klub uden institutioner og statskultur til at støtte de fælles værdier
Opløsningsprocessen i kampen om de demokratiske principper kan også ses i landeartiklerne. Kandidaterne leverer en beskeden WGI-stigning på 19 år. Der er ingen hjælp at hente fra dem, hvad angår behovet for mere energi til opfyldelsen af EU’s kerneværdier. Det bringer mindelser om J.D. Vance ved konferencen i München i februar 2025, hvor han chokerede tilhørere ved at sige, at Europas største trussel ikke kommer udefra, underforstået fra Rusland, men indefra. Jeg giver ham ret i, at truslen også er intern, men Vance mente det modsatte af mig: At eliterne i Bruxelles er truslen, mens jeg ser gamle og nye autokrater som truslen.
Når vi ser mod Østeuropa, er det nemt at få øje på de svage institutioner med autokratisk regeringsførelse. Vi har i mange år oplevet Ungarns Viktor Orbán som skrækeksemplet på en autokrat importeret fra Østeuropa sammen med Fico fra Slovakiet og Babiš fra Tjekkiet.
Men skredet i opfyldelsen af værdigrundlaget sker også blandt de gamle medlemmer. Populisme og nationalisme øges i EU med Frankrig, Tyskland og Østrig som grelle eksempler. Behovet for kontinuerligt at tilføre ny energi til arbejdet med at opfylde værdibasen i EU er tydeligt. Erosionen af de demokratiske institutioner skal stoppes. Truslen indefra skal elimineres, og som Tiszas valgsejr i Ungarn viser, kan processen vendes ad demokratisk vej, men tilbagerulningen af de autokratiske institutioner er et langvarigt projekt. Det tager lang tid at opbygge demokratiske institutioner, kort tid at rive dem ned og igen lang tid at genopbygge dem.
EU’s interne udfordringer: Institutionel træthed og stagnation
EU står med mange udfordringer i udvidelsesprocessen. Flere nuværende medlemmer oplever tilbageskridt på retsstat og demokrati. Det undergraver EU’s moralske autoritet til at stille krav til kandidatlandene. Efter udvidelserne i 2004 og 2007 opstod der også udvidelsestræthed i EU, og populisme baseret på frygt for migration, kriminalitet og social dumping bremsede viljen til at optage nye medlemmer. Det er særligt stærkt udtrykt i den franske og den tyske befolknings skepsis.
Institutionelt er der også meget at arbejde med. Vetoretten i EU vil gøre det svært at håndtere 35+ medlemmer. Enighed bliver en vanskelig og kostbar størrelse at opnå, hvis tilslutning til kritiske politiske beslutninger skal købes, som vi kender det fra Orbán-æraen. Det operationelle problem er også, at medlemslande med underskud i værdiopfyldelsen bruger vetoretten til egne politisk funderede blokeringer af kandidatlandene: Ungarn og Slovakiet blokerede for sanktioner mod mareridtet Georgian Dream. Nordmakedonien blokeres af Bulgarien på et identitetsspørgsmål, der ikke handler om EU’s værdier overhovedet, og hvor selve den nordmakedonske nationale selvforståelse er på spil. Fem EU-lande blokerer Kosovo bl.a. ud fra bekymring for egne separatistiske bevægelser.
EU’s egne dysfunktioner gør det derfor svært at kræve reformer af ansøgerne, når medlemslandene selv blokerer for opfyldelsen af de fælles værdier. Konsekvensen er, at udvidelse drevet af sikkerhed uden samtidige institutionelle reformer af EU, bl.a. af vetoretten, er at fylde mere vand i en utæt spand. Landeartiklerne viser, at hullerne i spanden bliver større.
De ni artikler sætter spørgsmålstegn ved antagelsen om, at sikkerhedslogik og værdilogik peger samme vej. Det gør de måske over tid, men ikke på den korte bane. Der er ingen af de ni lande, der i dag har gennemført en tilstrækkelig transformation af institutionerne og statskulturen til at fortjene medlemskab. Det nuværende niveau for opfyldelse af værdifællesskabet er ganske enkelt ikke tilstrækkeligt. Heller ikke i Montenegro, der ellers netop har fået grønt lys til at påbegynde arbejdet med en tiltrædelsestraktat. EU håndterer endnu ikke modsætningen hensigtsmæssigt.
Fremtidens EU: Kan sikkerhed og værdiopfyldelse sameksistere?
Vi står med to strømninger for EU-udvidelsen. På den ene side har vi Ursula von der Leyens model for accelereret udvidelse, hvor optagelse af lande sker ud fra umiddelbare sikkerhedsbehov. Det kan være Ukraine i 2027 eller 2028, men med lempede krav til værdiopfyldelse, med Montenegro i 2028 samt Albanien og Moldova hurtigt efter. Denne model vil dog næppe inkludere Kosovo og Bosnien, der med deres nuværende statsformer ikke kan optages; Serbien, der ikke vil anerkende Kosovo; Nordmakedonien, der blokeres af Bulgarien, samt Georgien, der selv har sat deres tiltrædelsesproces på pause.
Fordelene er øget sikkerhed for de nye medlemmer og især for EU som helhed på kort sigt. Risikoen er, at EU bliver en geopolitisk klub uden institutioner og statskultur til at støtte de fælles værdier. Flere statsledere i EU har eksplicit afvist modellen, men om de standpunkter vil bestå, hvis det geopolitiske pres øges, er ikke til at sige. Men udsigten er mørk.
På den anden side er der Costas ønske om grundighed i opfyldelsen af værdigrundlaget. Her fastholdes stramme krav til retsstat og demokrati, men kravene kombineres med gradvis økonomisk integration før fuldt medlemskab (SEPA, Roaming, Horizon, ERASMUS, Forsvarsfonden). Det kræver skærpet håndhævelse af Københavnerkriterierne i forhold til udvidelsen i 2004 og til processen fra 2005. Her kan seks lande blive nye medlemmer i 2030, hvis Serbien anerkender Kosovo, og Bulgarien dropper sit veto mod Nordmakedonien. Igen er Bosnien, Kosovo og Georgien udenfor.
De ni kandidatlande skal ikke behandles ens. De er meget forskellige, og vi må forvente, at de bliver opdelt i mindst to grupper. Vi får en differentieret integration med forskel mellem landene både reformmæssigt og tidsmæssigt: sikkerhedsmæssigt i 2028, konditionalitetsmæssigt i 2030+.
Endelig kan suspension af stemmeret blive den ultimative sanktion
Flere faktorer er afgørende for valg af model. Det gælder EU’s evne til at reformere sig selv ved afskaffelse af vetoret, mere udbredt anvendelse af forstærket samarbejde og indførelse af sanktioner mod illoyale medlemmer. Også de kommende. Kandidatlandene skal samtidig have vilje og evne til reel transformation. EU må også være mere konsekvent end i 2004 og indføre hårdere krav til opfyldelse af betingelserne som suspension af støtte til Albanien og Nordmakedonien på grund af korruption, og til Serbien og Georgien på grund af demokratiunderskud. Vi har netop set skærpede betingelser fra EU for økonomisk støtte, hvis reformerne ikke gennemføres i de næste måneder. Alene Serbien risikerer suspension af 1,5 mia. euro på grund af demokratiske tilbageskridt. EU har endelig set i øjnene, at der er behov for hårdere håndhævelse af betingelserne.
En interessant fællesnævner i de to scenarier er, at parathed nu går begge veje. Parathed hos kandidatlandene skal afspejles i en vurdering af den administrative kapacitet sammen med evne til implementering. Ikke kun facade, som belønnes i dag, men også gennemførelse. EU’s parathed til reformer af vetoretten, udvidet kvalificeret flertal og forstærket samarbejde skal italesættes. De to typer af parathed spiller sammen. Kravene til nye medlemmer virker kun, hvis EU reformeres.
Viser Kommissionen vejen for Montenegro og EU?
Montenegros traktatforberedelser viser de mekanismer, der kan blive lagt i EU’s værktøjskasse efter optagelsen. Nu drøftes en konsekvent og vedvarende overvågning af opfyldelsen af artikel 2 og af Københavnerkriterierne. Den omfatter retsstatseffektivitet og politisk uafhængighed og gælder alle medlemmer, nye som gamle. Afsløres erosion i de demokratiske standarder, skal der være mulighed for at suspendere eller tilbagerulle specifikke medlemsfordele. Det kan være adgang til strukturfonde og deltagelse i bestemte politikområder. Retsstatskonditionaliteten som et permanent instrument kan udvides til at dække alle områder i traktaten og ikke kun til blokering af fondsmidler, som vi har set over for Ungarn og Polen.
Endelig kan suspension af stemmeret blive den ultimative sanktion. Modellen udgør en hybrid mellem hurtighed og grundighed: Sikkerhedspolitisk konditionalitet opfyldes før optagelse og udløser hurtigt medlemskab til gengæld for tæt monitorering af opfyldelsen af Københavnerkriterierne og stærkere sanktioner ved skred i opfyldelsen af de demokratiske værdier som del af medlemskabet. Men modellen er helt og aldeles afhængig af, at vetoretten fjernes. Ellers vil modellen ikke virke.
EU er tvunget til at agere geopolitisk, men risikerer at skade sig selv. Udvidelsen er et strategisk valg. Dilemmaet står mellem geopolitisk nødvendighed og underminering af egne værdier: Kan de foreslåede værktøjer i Montenegro-modellen sikre, at EU kan udvide på sikkerhedspolitiske præmisser uden at udhule sine egne værdier, selv om institutionsopbygningen i kandidatlandene endnu ikke er tilstrækkelig? Hvis værktøjerne ikke bliver anvendt konsekvent, risikerer EU at importere mere ustabilitet og svække unionens sammenhængskraft. Hullerne i spanden bliver større.
Omvendt: Hvis EU fastholder opfyldelsen af værdierne som absolutte betingelser, mister EU indflydelse i sit nærområde i en tid, hvor andre stormagter ikke stiller krav overhovedet. I praksis forsøger EU at være begge dele. At få dynamikken i sikkerhed og verdensordenen til at forenes med faste krav til værdiopfyldelse. Man kan kalde det værdibaseret realisme, som den finske præsident Alexander Stubb gør.
Hvordan lukkes hullerne i spanden?
Her er mine seks sammenhængende bud:
- Sikkerhed og værdiopfyldelse skal balanceres og må ikke trække i hver sin retning.
- EU skal reformeres ved at afskaffe vetoretten og sikre handlekraft med 35+ medlemmer.
- Overvågning af opfyldelse af artikel 2-værdierne skal være permanent for alle medlemmer, og demokratiskred skal sanktioneres konsekvent.
- Transformationen i kandidatlandene og paratheden til medlemskab skal bedømmes på evne og vilje til implementering og ikke på reformteater.
- Statskapring og korruption skal bekæmpes, ikke kun strafferetligt på alle niveauer, men gennem støtte til ungdommens kulturkamp.
- EU skal lytte til befolkningernes ønsker om demokrati, frihed og økonomisk fremgang.
Der er nok at se til for EU i de kommende år. Tak for at du læste med.
Find de andre indlæg i serien her.
POV Overblik
Støt POV’s arbejde som uafhængigt medie og modtag POV Overblik samt dagens udvalgte tophistorier alle hverdage, direkte i din postkasse.
- Et kritisk nyhedsoverblik fra ind- og udland
- Indsigt baseret på selvstændig research
- Dagens tophistorier fra POV International
- I din indbakke alle hverdage kl. 12.00
- Betal med MobilePay
For kun 25 kr. om måneden giver du POV International mulighed for at bringe uafhængig kvalitetsjournalistik.
og